II SA/Bd 1597/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr XXIV/510/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 6 ust. 11 pkt 11 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "na warunkach gestora sieci". Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył skargę na uchwalę Nr XXIV/510/2016 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami Szubińską i Łąkową w Paterku wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 6 ust. 11 pkt 11 lit. d w zakresie cyt. "na warunkach gestora sieci". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, zwanej dalej u.p.z.p.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń dotyczących wymienionych zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, urządzania i użytkowania terenów zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przepisy przedmiotowej uchwały nakładają na adresatów planu miejscowego obowiązek wydania warunków na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem. Kwestionowany zapis wskazuje, że "w przypadku istniejących linii napowietrznych niskiego napięcia przewidzianych do zachowania dopuszcza się możliwość zasilenia obiektów przyłączami napowietrznymi na warunkach gestora sieci". Ustalenie to nakłada dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy prawne sformułowane w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winien normować w sposób precyzyjny wszelkie kwestie, które plan reguluje. Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inne podmioty, wprowadza stan niepewności obywateli co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności. Akt ten wymaga bowiem trwałości jego postanowień. Dodatkowo, wprowadzenie powyższego zapisu pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą wójt, burmistrz (prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi (vide: wyrok WSA w Warszawie z 25.06.2014 r., IV SA/Wa 629/14). Zaaprobowanie powyższego ustalenia mogłoby prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotu nieuprawnionego do sprawowania władztwa planistycznego gminy. W konsekwencji podjęte regulacje naruszają bez wątpienia ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. Kwestionowany zapis planu ma charakter warunkowy i również z tego powodu jest niedopuszczalny w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) powinien w swojej treści zawierać bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych i nie może uzależniać realizacji ustaleń planu od przyszłych uzgodnień, zgód oraz na warunkach ustalonych przez inne organy czy instytucje. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Organ nadzoru mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz jego charakter uznał, że podniesione uchybienie jest na tyle istotne, iż stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 6 ust. 11 pkt 11 lit. d w zakresie cyt. "na warunkach gestora sieci" zaskarżonej uchwały. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że uzasadnienie skargi jest niespójne i nie wiadomo, jaki zarzut organ nadzoru formułuje. Z jednej strony organ nadzoru bowiem pisze, że ustalenie takie "nakłada dodatkowe wymogi wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu". Dalej zaś organ nadzoru stwierdza, że "podjęte regulacje naruszają bez wątpienia ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu". Organ nadzoru stwierdza, że doszło do scedowania uprawnień rady miejskiej, a dalej twierdzi, że Rada Miejska nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z tych 4 elementów uzasadnienia skargi wyłania się niespójny obraz istoty zarzutu kierowanego wobec zaskarżonej uchwały. Nie wiadomo bowiem, czy organ nadzoru zarzuca przekroczenie upoważnienia ustawowego, czy też u podstaw zarzutu leży, jak to określa Wojewoda, "scedowanie uprawnień". W tym pierwszym przypadku mielibyśmy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy akt prawny uchwala właściwy i kompetentny organ, z tym że przekracza zakres upoważnienia ustawowego i reguluje więcej niż wolno było mu regulować, natomiast w tym drugim przypadku, nazwanym przez Wojewodę "scedowaniem uprawnień", mielibyśmy do czynienia z przekazaniem uprawnień prawodawczych innemu podmiotowi lub organowi, który nie jest wyposażony w kompetencje prawodawcze. Ponadto, organ nadzoru nie zauważył, że kwestionowany przepis w żaden sposób nie może być zakwalifikowany jako przepis odsyłający. Nie odsyła on bowiem do jakiegoś źródła, które nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym dla uzupełnienia materii uchwały. Poza sporem powinna być kwestia, że konkretne i techniczne warunki przyłączenia obiektu do linii napowietrznej określa gestor sieci. Kompetencje gestora sieci, którym w tym wypadku jest przedsiębiorstwo energetyczne, do określania konkretnych warunków technicznych przyłączania obiektu do sieci wynika już chociażby z art. 7 ustawy Prawo energetyczne, który stanowi, że "Podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci składa wniosek o określenie warunków przyłączenia do sieci (...) w przedsiębiorstwie energetycznym, do którego sieci ubiega się o przyłączenie". Konkretne i szczegółowe warunki określone przez gestora zawarte są w umowie o przełączenie do sieci. Zatem sam ustawodawca w art. 7 ustawy Prawo energetyczne wyposaża gestora sieci w uprawnienie do określenia warunków przyłączenia do sieci. Nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia to, że źródłem tych warunków jest ostatecznie umowa. Istotne jest bowiem to, że nie istnieje normatywnie określony zakres warunków przyłączania się do sieci i tylko przedsiębiorstwo energetyczne może określić konkretne, techniczne warunki dla danej, konkretnej nieruchomości. Wojewoda zarzucając, że zakwestionowana norma prawna traci swój generalny i abstrakcyjny charakter, nie zauważył, iż właśnie poprzez odesłanie do warunków określonych przez przedsiębiorstwo energetyczne norma aktu prawa miejscowego zachowała generalny i abstrakcyjny charakter. Prawodawca lokalny uregulował kwestie do takiego poziomu, do jakiego mógł, bez narażenia się na zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, jednocześnie zachował generalny i abstrakcyjny charakter normy prawnej. Nie mamy zatem do czynienia z odesłaniem, jak twierdzi Wojewoda, a jedynie ze wskazaniem, kto skonkretyzuje normę generalną i abstrakcyjną, czyniąc z tej normy generalnej i abstrakcyjnej szczegółowe warunki dla danej, konkretnej działki (nieruchomości). Zwrócić również należy uwagę na art. 7a ustawy Prawo energetyczne, w myśl którego: "Przyłączane do sieci urządzenia, instalacje i sieci podmiotów ubiegających się o przyłączenie muszą spełniać wymagania techniczne i eksploatacyjne zapewniające: bezpieczeństwo funkcjonowania systemu gazowego, systemu elektroenergetycznego albo sieci ciepłowniczej oraz współpracujących z tą siecią urządzeń lub instalacji służących do wytwarzania lub odbioru ciepła, zwanych dalej "systemem ciepłowniczym"; zabezpieczenie systemu gazowego, systemu elektroenergetycznego albo systemu ciepłowniczego przed uszkodzeniami spowodowanymi niewłaściwą pracą przyłączonych urządzeń, instalacji i sieci; zabezpieczenie przyłączonych urządzeń, instalacji i sieci przed uszkodzeniami w przypadku awarii lub wprowadzenia ograniczeń w poborze lub dostarczaniu paliw gazowych lub energii; dotrzymanie w miejscu przyłączenia urządzeń, instalacji i sieci parametrów jakościowych paliw gazowych i energii: spełnianie wymagań w zakresie ochrony środowiska, określonych w odrębnych przepisach; możliwość dokonywania pomiarów wielkości i parametrów niezbędnych do prowadzenia ruchu sieci oraz rozliczeń za pobrane paliwa lub energię". Nie bez znaczenia pozostaje również art. 9g, który stanowi, że "Operator systemu przesyłowego i operator systemu dystrybucyjnego są obowiązani do opracowania odpowiednio instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowej lub instrukcji ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnej. Szczególnie ten ostatni przepis wskazuje, że to właśnie przedsiębiorstwo energetyczne określa konstrukcje. Sam zatem ustawodawca odsyła do warunków określanych w instrukcji przygotowywanej i opracowywanej przez przedsiębiorstwo energetyczne. Nadmienić należy, że instrukcja też nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Nikt natomiast nie neguje ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie odesłania przez ustawodawcę do instrukcji i nie zarzuca ustawodawcy "scedowania uprawnień". Odesłanie do pozanormatywnych źródeł oraz dokumentów występuje w systemie prawnym. Jako przykład można chociażby wskazać odsyłanie przez ustawę Prawo wodne do tzw. programu rolno-środowiskowego, który też nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadnienie skargi jest w zasadzie kompilacją orzeczeń sądów administracyjnych, które niekoniecznie dotyczyły tego samego zagadnienia. Wykreślenie części przepisu kwestionowanej przez Wojewodę spowodowałoby zarzut naruszenia prawa własności urządzeń przesyłowych przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodnie z art. 49 § 1 K.c. "Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa". Z chwilą połączenia określonego urządzenia z siecią i wejścia w skład nowo przyłączanego urządzenia przedsiębiorstwa, owa sieć energetyczna napowietrzna staje się odrębną rzeczą ruchomą. Gestorowi sieci, w tym wypadku przedsiębiorstwu energetycznemu, przysługuje pełna prawna ochrona własności jego urządzeń, która przejawia się między innymi w tym, że w ramach określonych przepisami ustawy Prawo energetyczne, gestor sieci określa warunki przyłączenia do niej. Musi on zachować kontrolę dla prowadzenia prawidłowej polityki energetycznej, zapobieganiu kradzieży energii, zachowywaniu standardów technicznych. Wskazanie zatem na warunki gestora było w pełni uzasadnione. Brak takiego odesłania mógłby stanowić naruszenie norm konstytucyjnych o ochronie prawa własności, a w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej P.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Mając na względzie wskazane kryterium, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej części uchwały. Wojewoda zakwestionował zapis § 6 ust. 11 pkt 11 lit. d zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "w przypadku istniejących linii napowietrznych niskiego napięcia przewidzianych do zachowania dopuszcza się możliwość zasilenia obiektów przyłączami napowietrznymi na warunkach gestora sieci" – w zakresie sformułowania "na warunkach gestora sieci". Zgodzić się należy ze skarżącym, że wskazany zapis zaskarżonej uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Stwierdzić bowiem należało, że brak jest podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej uzyskania uzgodnienia od gestora sieci na określone działania adresatów planu miejscowego. Trzeba zauważyć, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zdaniem Sądu, z przytoczonych przepisów nie wynika norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale nakazu dokonywania uzgodnień z zarządcą sieci. Wskazane przepisy rangi ustawowej nakazują bowiem radzie przyjęcie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z zarządcami sieci. W zasadzie brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście Sądowi znana jest okoliczność, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci wymaga dokonania uzgodnień z jej dysponentem (zawarcia umowy itp.), jednakże nie jest dopuszczalne regulowanie kwestii tych uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego), a to wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Dodatkowo należy podkreślić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też uchwała winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniały. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz warunków wskazanych przez wymienione już podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonego zapisu uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Olsztynie z 12.02.2015 r., II SA/Ol 1/15, LEX nr 1649904, wyroki WSA we Wrocławiu z 18.12.2015 r., II SA/Wr 692/15, LEX nr 2041435, z 15.04.2014 r., II SA/Wr 894/13, LEX nr 1465563, z 8.01.2014 r., II SA/Wr 717/13, z 8.01.2014 r., II SA/Wr 718/13). Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów skarżącego, należało stwierdzić nieważność wskazanego w sentencji wyroku zapisu uchwały, albowiem przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała jego sprzeczność z zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez Sąd kontrola przedmiotowego aktu potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę zarzutów względem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji.