II SA/Bd 16/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 500 zł (pięćset złotych) na rzecz skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. wezwał S. S. do dostarczenia w terminie do dnia 10 października 2002 r. aktualnego wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [...] w T., obejmującej działki [...] i [...], zgody współwłaścicieli wymienionych działek, inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z projektem niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem oraz projektu dokończenia robót uzgodnionego z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji projektowej, a nadto inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wezwanie S. S. - współwłaściciela działek [...] i [...], do przedstawienia wymienionych wyżej dokumentów, poprzedzone było postanowieniem z dnia [...] nakazującym wstrzymanie prowadzonych, bez wymaganego zgłoszenia, robót budowlanych polegających na wymianie utwardzonej nawierzchni drogi oraz wcześniej wydanym, bo w dniu [...] na podstawie art. 64 § 2 kpa, postanowieniem obligującym go do dostarczenia, w uzupełnieniu zgłoszenia z dnia [...], określonych dokumentów, którego to postanowienia nie wykonując, podjął roboty. Jak wykazała przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2002 r. kontrola, zdjęto nawierzchnię brukową drogi, nawierzchnię z trylinki i nawierzchnię utwardzoną gruzem oraz ułożono na powierzchni około 55 x 3 m nawierzchnię z trylinki, której poziom jest niższy od istniejącej nawierzchni o około 10 cm, przy czym docelowo poziom obu nawierzchni zostanie wyrównany po ułożeniu na trylince kostki polbruk. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że wykonał 90% zaplanowanego remontu, który nie wniósł istotnych zmian do poprzedniego stanu drogi, która obecnie jest bardziej równa i za nieuzasadnione uważa żądanie przedłożenia inwentaryzacji budowlanej tak prostych robót, projektu ich dokończenia (18 m2), projektu zmian i przeróbek prac wykonanych w 90% oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, skoro droga jest wytyczona przez geodetę i oznaczona kamieniami wykazanymi na załączonej przez niego mapce. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności, utrzymując w mocy pozostałą część decyzji. W uzasadnieniu decyzji, poza przytoczeniem argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, iż bezspornie roboty budowlane prowadzone są bez uzyskania zgodnie z art. 28 prawa budowlanego decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę oraz, że w interesie inwestora leży wykonanie wszystkich czynności nakazanych zaskarżoną decyzją w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, a także celem uniknięcia konsekwencji w postaci orzeczenia przez właściwy organ w drodze decyzji o zaniechaniu dalszych robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części. W wyniku rozpoznania wniesionej przez S. S. skargi Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. SA/Bd 885/03 uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpoczęta przez skarżącego wymiana nawierzchni drogi mieści się w definicji remontu określonej w art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane, w związku z czym - jak wynika z przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 i 7 tegoż prawa nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz - jak trafnie stwierdził organ I instancji - winna być poprzedzona zgłoszeniem robót budowlanych. Nadto - zdaniem Sądu - organ odwoławczy naruszył przepisy art. 107 § 1 i 3 kpa skutkiem pominięcia w zaskarżonej decyzji ustaleń wyjaśniających konieczność nałożenia na skarżącego przez organ I instancji określonych obowiązków w sytuacji, gdy zasadność każdego z nich skarżący szczegółowo kwestionował oraz mimo że przepis art. 51 ust. 2 prawa budowlanego będący podstawą prawną nałożenia tychże obowiązków, nie precyzuje, o jakie obowiązki - czynności chodzi. W szczególności zaś wykazania wymagało, dlaczego zobowiązano inwestora do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej. Wykonywanie bowiem robót na podstawie zgłoszenia obliguje, w myśl art. 30 ust. 1a prawa budowlanego (w wersji obowiązującej w dacie orzekania organów nadzoru budowlanego) jedynie w zależności od potrzeb do przedłożenia szkiców i rysunków, a stosownie do art. 43 ust. 2 prawa budowlanego, organ może wprawdzie nałożyć obowiązek sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w stosunku do obiektu budowlanego wymagającego jedynie zgłoszenia, lecz mające charakter uznaniowy nałożenie powyższego obowiązku wymaga zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu podjęcia rozstrzygnięcia najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i założonemu celowi, w tym między innymi uwzględnienia stopnia skomplikowania robót budowlanych. Sąd w pełni natomiast podzielił pogląd organów budowlanych o zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli działek nr [...] i [...] na prowadzenie spornych robót budowlanych, jak również obowiązku przedłożenia protokołu dokończenia robót budowlanych wraz z projektem niezbędnych zmian i przeróbek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i ustalająca nowy termin ich wykonania do dnia 15 stycznia 2004 r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż wprawdzie można zgodzić się ze skarżącym, że wykonany prosty remont drogi wewnętrznej nie wniósł istotnych zmian do poprzedniego stanu, jednak przeprowadzone roboty budowlane podlegają przepisom obowiązującego prawa budowlanego. Żądanie zaś przez organ nadzoru budowlanego I instancji przedstawienia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót oraz sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej drogi jest zgodne z art. 43 ust. 2 prawa budowlanego. Dokumenty te, jak wskazano w uzasadnieniu, pozwolą ustalić prawidłowość wykonanej nawierzchni drogi, która winna być odpowiednio odwodniona, mieć określony profil i właściwy spadek, umożliwiający prawidłowy odpływ wód opadowych. Nadto droga ta jako utwardzona winna być odnotowana i uwzględniona na mapach geodezyjnych. Poza tym z uzasadnienia decyzji wynika, że nałożenie obowiązku opracowania projektów niezbędnych zmian i przeróbek oraz dokończenia robót wiąże się z faktem, iż roboty nie zostały zakończone, a aktualnie poziom części nawierzchni jest o 10 cm niższy od pozostałej, zaś żądanie zgody pozostałych współwłaścicieli działek na wymianę nawierzchni drogi uzasadnione jest brakiem dotychczas tego rodzaju zgody i wręcz sprzeciwem z ich strony co do prowadzonych prac, których rozpoczęcie wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Zaskarżając powyższą decyzję w dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. S. S. zarzucił, iż przeprowadzone proste, nieskomplikowane, nie zagrażające bezpieczeństwu ludzi, mienia bądź środowisku, prace związane z remontem drogi, nie wnoszące istotnych zmian do poprzedniego jej stanu, a skutkujące jedynie wyrównaniem nawierzchni, nie uzasadniają zastosowania wobec niego art. 43 ust. 2 prawa budowlanego, zaś zobowiązywanie go do przeprowadzenia zbędnej inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej ma jedynie na celu i spowoduje poniesienie przez niego niepotrzebnych dodatkowych kosztów. Z tego względu wniósł jednocześnie o uchylenie decyzji organu II instancji jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, iż podniesione w skardze okoliczności nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w B. m.in. wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa organ odwoławczy, mając na względzie uwagi Sądu, ustalił w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia odwołania, a jeśli tak, to w jakim zakresie, z wyczerpującym wyjaśnieniem podjętej decyzji. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wskazania te nie zostały w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trakcie ponownego rozpoznania odwołania S. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] zrealizowane. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji zamieszczono motywy nałożenia na S. S. poszczególnych obowiązków, lecz w zakresie zobowiązania go do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonawczej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej motywy te Sąd uznał za niewystarczające, zaś nałożenie tych obowiązków nie poprzedzone zostało wyczerpującym, wszechstronnym rozważeniem okoliczności sprawy. W szczególności zaś odnosi się to do nałożenia obowiązku sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Rozstrzygnięcie decyzji w tym zakresie miało, z uwagi na treść art. 43 ust. 2 prawa budowlanego, charakter uznaniowy i tym bardziej kierując się zawartymi w art. 6 i 7 kpa zasadami postępowania administracyjnego, wymagało - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w B. w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2003 r. - dogłębnego zbadania okoliczności sprawy, by było jak najbardziej właściwe, odpowiadające prawdzie obiektywnej i założonemu celowi. Tymczasem, jako powód konieczności przedłożenia przez skarżącego tejże inwentaryzacji organ wskazał powinność odnotowania i uwzględnienia wyremontowanej drogi jako utwardzonej na mapach geodezyjnych. W ocenie Sądu, w świetle przepisów prawa budowlanego, w tym również rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Środowiska z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) ta tylko wyłącznie przesłanka nie mogła zadecydować o zobligowaniu skarżącego, który winien poprzedzić rozpoczęcie robót jedynie zgłoszeniem o tym organowi, do sporządzenia tejże inwentaryzacji. Organ nie wskazał przy tym także odpowiedniego unormowania w powyższym zakresie zawartego w prawie geodezyjnym i kartograficznym. Gdyby przyjąć, że w każdym przypadku fakt utwardzenia drogi wymaga wykazania na mapie geodezyjnej, to w prawie budowlanym zawarto by w tej mierze obligatoryjny, a nie fakultatywny przepis. Nielogiczne i sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej byłoby bowiem, by jeden inwestor miał we wskazanym celu ponosić dodatkowe koszty i zlecać opracowanie takiej inwentaryzacji, a inny nie. Zdaniem składu orzekającego, obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej należy nałożyć w razie wątpliwości (w tym m.in.sporu) co do prawidłowości usytuowania inwestycji w stosunku do nieruchomości (działki) sąsiedniej, zwłaszcza w przypadku braku geodezyjnego wytyczenia granicy działki, na której realizowana jest ta inwestycja lub jej zatarcia. Poza sporem pozostaje, że w niniejszej sprawie chodzi o prosty remont-naprawę istniejącej nawierzchni drogi bez zmiany jej przebiegu. Z akt sprawy wynika, że znacznie wcześniej remontowaną przez S. S. drogę geodezyjnie wytyczono - treść kserokopii korespondencji współwłaścicieli działek [..] i [...] wskazuje, iż znajdują się tam kamienie graniczne. Materiał dowodowy nie wskazuje natomiast, by podnoszone były przez nich w tym zakresie pod adresem inwestora zarzuty. Dodatkowo zauważyć należy, że w toku ponownego rozpoznania odwołania S. S. nie poczyniono żadnych ustaleń (przynamniej brak takowych w aktach administracyjnych) stanowiących podstawę do przyjęcia, iż wykazana na przedstawionym przez skarżącego załączniku mapowym droga jest ujęta jako nieutwardzona. Nie ustalono nadto samego charakteru drogi, zaś na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, iż droga ta jest wyłącznie prywatną, wewnętrzną, położoną na stanowiącym współwłasność gruncie. Reasumując Sąd uznał, że nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej nastąpiło z przekroczeniem granic swobodnego uznania skutkującym naruszeniem słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 kpa. Ustosunkowując się do nałożonego na S. S. obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej wykonawczej remontowanej drogi Sąd stwierdził, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] błędnie powołano się na przepis art. 43 ust. 2 prawa budowlanego jako podstawę prawną w tym zakresie. Droga po wymianie nawierzchni istotnie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, winna mieć określony profil i spadek umożliwiający prawidłowy odpływ wód opadowych. Kierując się jednak wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, zawarte w tym przedmiocie w odwołaniu S. S. zarzuty wymagały rozważenia przez organ, mając na względzie słuszny interes strony (nie narażania na zbędne koszty), czy identycznego efektu nie dałyby oględziny przecież prostych robót budowlanych przez inspektora nadzoru budowlanego posiadającego merytoryczne kwalifikacje w tej mierze i dopiero gdyby po tej czynności nadal istniała potrzeba sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej inwestycyjnego przedsięwzięcia, nie byłoby przeszkód do zobligowania w tej mierze skarżącego. W odniesieniu do pozostałych, nie kwestionowanych przez S. S. nałożonych decyzją organu I instancji z dnia [...]., a utrzymanych przez organ odwoławczy obowiązków, Sąd podziela w tym przedmiocie stanowisko o ich zasadności zajęte w wyroku sygn. SA/Bd 885/03 z dnia 2 października 2003 r., którym nadto - stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podobnie jak organ, jest związany. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżoną decyzję organu II instancji jako dotkniętą istotnymi uchybieniami przepisom procedury, mogącym mieć istotny wpływ na jej treść, należało uwzględniając skargę uchylić.