II SA/Bd 160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skarg B. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej określany jako PINB) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w L. przy ul. B., będącej własnością A. E. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczął postępowanie na wniosek A. O. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości. W dniu [...] lutego 2019 r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę zabudowy przedmiotowej działki i ustalili, że położony jest na niej budynek dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym pokryty blachą, o wymiarach ca 4,00 m x 12,50 i wys. do kalenicy ca 8,75 m. Organ ustalił, że ww. budynek powstał legalnie na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia [...] stycznia 1998 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku piekarni zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w L. przy ul. B. - przez ówczesnego inwestora tj. C. sp. z o.o.. Załącznikiem do zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego jest zgoda P. S.A. w B. wyrażona w piśmie z dnia [...] .10.97 r. na rozbudowę rzeczonej piekarni. Według informacji zawartej w notatce podpisanej przez radcę prawnego A. E. wynika, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z [...] lutego 2019 r. służebność przechodu i przejazdu obciążające nieruchomość położoną w L. przy ulicy B. (...) wygasła z dniem [...] grudnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawczynię, organ wskazał, że sprzeczne informacje o stanie prawnym działki nr [...] w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlegają weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane. W związku z powyższymi ustaleniami organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. O., zarzucając jej: naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 12 § 1 oraz art. 105 § 1 kpa; naruszenie przepisów art. 84 i art. 84a ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że organ świadomie zawęził niniejsze postępowanie, przyjmując, że dotyczy ono tylko zabudowy działki [...], gdy w rzeczywistości to postępowanie dotyczy budynku zlokalizowanego na działkach [...] i [...]. Organ w zakresie zabudowy działki [...] całkowicie pominął fakt, że nigdy nie było i nie ma dokumentów budowlanych pozwalających na jej zabudowę. Budynek pobudowany w latach 1989-99 na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 1998 r. uprawniał ówczesnego inwestora do budowy tylko na działce [...] i ani decyzja o warunkach zabudowy, ani też decyzja pozwalająca na budowę, nie obejmowały swoim zakresem rzeczowym zabudowy działki [...] , a to z tego względu, że działka ta była obciążona prawem rzeczowym - służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] . Pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. dotyczyło budynku parterowego o niskiej zabudowie, w odległości 4 m od krawędzi jezdni, co wynika z akt sprawy, a w rzeczywistości powstał budynek dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym, wyższy od obiektu zlokalizowanego na działce sąsiadującej nr [...] i wychodzący poza obrys tego obiektu i tym samym w mniejszym zbliżeniu od jezdni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analiza przedmiotowej sprawy wykazała, że przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie legalności obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położnej w L. przy ul. B. Z decyzji Urzędu Rejonowego we W. z [...] .11.1996 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej "L." wynika, że działka o nr ewid. nr [...] została podzielona na działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], a w uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] będzie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej działki nr [...] . Z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia [...] stycznia 1998 r., znak: [...], udzielono C. sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku piekarni zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w L. przy ul. B. i której integralną częścią jest projekt budowlany wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową. Na tej mapie umiejscowiono ww. rozbudowę obiektu przylegającą bezpośrednio do obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] (brak przerwy). Ponadto zawarty w projekcie rysunek elewacji frontowej nr [...] i rysunek elewacji tylnej nr [...] obrazują projektowaną rozbudowę piekarni przylegającą bezpośrednio do istniejącego sąsiedniego budynku (brak przerwy). Dokumentacja zawiera również pismo P. S.A. z [...] .10.1997 r. wyrażające zgodę na dobudowanie rozbudowy do swojego budynku, oraz pismo Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej "L.", w którym wyrażono zgodę na rozpoczęcie prac budowlanych na działce będącej własnością ww. spółdzielni. Nadto decyzja Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia [...] .02.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, że rozbudowa piekarni obejmuje teren zlokalizowany pomiędzy budynkiem istniejącym a sąsiadującym sklepem nabiałowym. Decyzją Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia [...] .01.1999 r., l.dz. [...] nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dotyczące modernizacji budynku handlowo-usługowego położonego na działce zlokalizowanej w miejscowości L. przy ul. B. Nadto decyzją nr [...] z dnia [...].07.2010 r., znak [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. E. - Zakład Usługowo-Handlowy "M." na rozbudowę sklepu spożywczo-przemysłowego wg projektu indywidualnego na działce o nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym L., ul. B. i Ś. Decyzją nr [...] z dnia [...] .07.2012 r. Starosta W. zmienił ww. decyzję Starosty W. w zakresie lokalizacji schodów - z budynku na zewnątrz budynku. Następnie decyzją z dnia [...] .10.2018 r., znak: [...] , Starosta W. zmienił decyzję Starosty W. z dnia [...] .07.2010 r., nr [...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. E. - Zakład Usługowo-Handlowy "M." pozwolenia na rozbudowę sklepu spożywczo-przemysłowego projektu indywidualnego na działce o nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Miasto L., gm. L., zmienioną decyzją z dnia [...] .07.2012 r., Nr [...] . Zmiana dotyczyła przebudowy i zmiany przeznaczenia drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego będącego w budowie na przedszkole wraz z obudową klatki schodowej na działce nr ewid. [...] i [...] oraz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania drugiej kondygnacji istniejącego budynku usługowo-handlowego na przedszkole wraz z rozbudową o klatkę schodową na działce o nr ewid. [...] i [...] . Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] .01.2019 r., znak: [...] . Ww. decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty W. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5.06.2019 r., II SA/Bd 247/19, który nie odnosi się do kwestii legalności obiektu na działkach o nr ewid. nr [...] i [...] . Z kopii wyroku z dnia [...] .02.2019 r., sygn. akt: [...] , wynika, że służebność gruntowa przechodu i przejazdu obciążająca nieruchomość stanowiącą działkę o nr [...] wygasła z dniem [...] grudnia 2008 r. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organu I instancji, należy stwierdzić, że zarzut zawarty w odwołaniu, iż rozbudowa piekarni zlokalizowana na ww. działce "jest samowolą budowlaną", jest bezzasadny. Ówczesny inwestor legitymował się zarówno prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna "L." wyraziła zgodę na rozpoczęcie prac budowlanych na swojej działce. Ponadto decyzja Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia [...] .01.1998 r., znak: [...] , udzielała pozwolenia C. sp. z o.o. na rozbudowę budynku piekarni zlokalizowanej na działce nr [...] , a której integralną częścią jest projekt budowlany wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową z umiejscowieniem rozbudowanej części obiektu na działce o nr ewid. [...] (obejmowała teren ww. nieruchomości). Wskazać należy, że według art. 84 ust. 1 pkt 1 Pb do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka kontrola odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt został wykonany zgodnie z przepisami - nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. Tym samym podjęte przez organ rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa było słuszne, albowiem gdy postępowanie jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. O., zarzucając jej naruszenie: art. 7 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; art. 75 w zw. z art. 78 kpa polegające na niedopuszczeniu istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów; art. 77 w zw. z art. 80 kpa polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przez co organ niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, a wręcz zaniechał jego zebrania w wymaganym przez prawo zakresie; art. 105 kpa poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, albowiem inwestor zrealizował inwestycję nie mając na to stosownych pozwoleń oraz dokumentacji projektowej. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organ administracji w dużej mierze bazował na zapewnieniach inwestora, a nie na dowodach. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, A. E. zobowiązał się do przekazania całej dokumentacji budowlanej, jednak z wiedzy Skarżącej tego nie uczynił, ponieważ taka dokumentacja nie istnieje. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] .02.1997 r. i pozwolenie na budowę z dnia [...] .01.1998 r. dotyczą działki numer [...] przy ul. B., a nie działki numer [...] przy ul. B. Nadto do decyzji załączona jest mapa, na której zamalowany jest jako obszar inwestycji - fragment działki [...] i działka [...] . Co więcej, do decyzji załączony jest projekt budowlany opracowany dla działki numer [...] przy ul. B. Opis stanowi o budynku parterowym (rysunek [...] i [...] ). Rysunek [...] i [...] pokazują, że planowany budynek będzie przylegał do budynku Skarżącej, czyli posadowiony będzie również na działce numer [...] , a w tym czasie na działce [...] była ustanowiona służebność względem działki [...] . Organ w ogóle nie wziął pod uwagę ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 5.06.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 247/19, w którym Sąd stwierdził, że zmiana decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalna tylko w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, zaś w przypadku, gdy zakres zmian prowadzi do powstania zupełnie nowego obiektu, wówczas uzasadnione jest uzyskanie na jego wybudowanie pozwolenia na budowę, a nie dokonanie zmiany udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu zagospodarowania w projekcie budowlanym zatwierdzonego decyzją z dnia [...] .07.2010 r., inwestycja ta obejmowała działki znajdujące się na rogu ulic Ś. i B. Była tym samym oddzielona od zabudowanej działki Skarżącej (dz. nr [...] ) budynkami znajdującymi się na działce numer [...] . Ani z części opisowej projektu, ani z rysunków technicznych nie wynika, aby rozbudowa miała tworzyć całość z budynkami znajdującymi się na działce nr [...] , w szczególności poprzez przejścia na poszczególnych kondygnacjach czy wspólne instalacje. Projekt budowlany zatwierdzony pierwotną decyzją z dnia [...] .07.2010 r. przewidywał zatem, że planowana rozbudowa oraz budynki znajdujące się na działce numer [...] będą stanowiły oddzielne, samodzielne obiekty budowlane. Tymczasem w obecnym postępowaniu inwestor w ramach "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego" przedstawił projekt budowlany, według którego budynek wznoszony jako "rozbudowa" na działkach nr [...] i [...] oraz budynki znajdujące się na działce nr [...] i na działce nr [...] budynek oznaczony jako [...] - stanowią integralną całość. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją, na rzucie drugiej kondygnacji uwidocznione jest przejście w ścianie, która stanowi granicę opisaną z jednej strony jako "Projekt zamienny", a z drugiej strony jako "Zmiana sposobu użytkowania". Porównanie z "rzutem piętra" (rysunek nr [...] w projekcie "pierwotnym") prowadzi do wniosku, że jest to nowe przejście pomiędzy budynkiem stanowiącym "rozbudowę" a dotychczas samodzielnymi budynkami na działce nr [...] (aczkolwiek z niewiadomych powodów opisane jako "istniejące"). Wobec powyższego należy uznać, że planowane przez inwestora "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego" jest w istocie przedstawieniem projektu budowlanego nowej inwestycji, obejmującej dotychczas samodzielne obiekty budowlane, tj. będącą w trakcie budowy "rozbudowę" oraz budynki istniejące na działce nr [...] . Zatem planowany zakres zmian zakres prowadzi do powstania zupełnie nowego obiektu (łączącego w sobie "rozbudowę" i budynki na działce nr [...] ). Z uwagi na powyższe nie można uznać, aby zastosowanie znalazł art. 105 kpa, albowiem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji bak jest przesłanek do jego umorzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Już po złożeniu skargi, tj. [...] .08.2020 r. skarżąca A. O. zmarła. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] .02.2021 r., spadek po zmarłej Skarżącej nabyła w całości B. K., zatem dalsze postępowanie toczyło się z jej udziałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. Przedmiotem sporu w analizowanej sprawie była zasadność umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w L. przy ul. B. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że zabudowa tej działki nastąpiła na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. z [...] .01.1998 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę piekarni zlokalizowanej na działce nr [...] według projektu opracowanego przez H. M. W ocenie Sądu u podstaw sporu leży sformułowanie zawarte w tej decyzji, z którego wynika, że dotyczy ona rozbudowy piekarni "zlokalizowanej na działce nr [...] ". Skarżąca, w nieprawidłowy sposób, wywnioskowała, że z zapisu powyższego wynika, iż rozbudowa ma ograniczyć się do granic działki nr [...] . Jest to rozumowanie błędne. Wynika bowiem z powyższego zapisu w sposób jasny, że dotyczy on budynku zlokalizowanego na określonej działce, ([...] ), ale nie może prowadzić do wniosku, że rozbudowa nie może nastąpić na sąsiedniej działce nr [...]. Podkreślenia wymaga, że słusznie organ w tym zakresie odwołał się do treści projektu budowlanego, który stanowił załącznik do ww. decyzji z [...] .01.1998 r., która zatwierdzała tenże projekt. Z rysunków nr [...] , [...] i [...] ww. projektu budowlanego wynika w sposób niezbity, że rozbudowa ma nastąpić na działce nr [...] (brak jest jakiejkolwiek przerwy w rozbudowywanym budynku, który bezpośrednio przylega do działki nr [...] ). Z projektu budowlanego wynika również to, że dobudowana część budynku miała mieć wysokość jednego piętra, stanowiąc naturalną kontynuację budynku posadowionego na działce nr [...] (rys. nr [...] ). Już to samo przesądza o tym, że zabudowa działki nr [...] nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę i brak było podstaw do prowadzania postępowania w sprawie istniejącej na niej zabudowy. Dodatkowo jedynie wskazać trzeba, że słusznie organ odwołał się również do treści innych dokumentów pośrednio potwierdzających powyższą konkluzję. Dokumentami tymi są: - pismo P. S.A. z [...] .10.1997 r. wyrażające zgodę na dobudowanie rozbudowy do swojego budynku, przy czym, co wynika m.in. z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] .12.2002 r., A. O. nabyła nieruchomość, na której posadowiony jest ww. budynek, od P. S.A., zatem zgoda dotyczyła de facto budynku, którego stała się ona właścicielką i tym samym mogła ona dotyczyć jedynie rozbudowy na działce nr [...], ponieważ tylko ta działka przylega od strony działki nr [...] do budynku będącego własnością A. O.; - pismo Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej "L.", w którym w odpowiedzi na pismo C. sp. z o.o. z [...] .01.1998 r. wyrażono zgodę na rozpoczęcie prac budowlanych na działce będącej własnością ww. spółdzielni; - decyzja z [...] .11.1996 r., znak [...] , zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, z której uzasadnienia wynika, że działka nr [...] będzie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej działki nr [...] . Nie mogą odnieść żadnego skutku w toku niniejszego postępowania kwestie związane ze służebnością istniejącą na działce nr [...] , ponieważ okoliczność ta mogła mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji z [...] .01.1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta istnieje w obrocie prawnym, co przesądza o legalności dokonanej rozbudowy na działce nr [...] . Pozostałe zarzuty skargi mają związek z toczącym się postępowaniem, w toku którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał 5.06.2019 r. wyrok w sprawie II SA/Bd 247/19. Sprawa ta dotyczy decyzji zmieniającej decyzję z [...] .10.2010 r. dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na rozbudowę sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] i [...] . Na s. 9 uzasadnienia ww. wyroku Sąd wyraźnie stwierdza, że problem, czy zabudowa powstała na działce nr [...] zgodnie z przepisami prawa, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że organ zasadnie uznał, iż istnieją podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...] , ponieważ zabudowa ta powstała na podstawie nadal istniejącej w obiegu prawnym decyzji z dnia [...] .01.1998 r. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić trzeba, że postępowanie było bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.