II SA/Bd 1608/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 6 grudnia 2019 r. nr XV/163/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. użytego w § 3 ust. 3 i ust. 4 słowa "kalendarzowy". 1. W dniu 6 grudnia 2019r. Rada Miejska w Żninie przyjęła uchwałę nr XV/163/2019 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg. 2. W skardze na powyższą uchwałę Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie zarzucając istotne naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2021, poz. 1376 ze zm. – dalej "u.d.p.") poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, do ustalenia wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, parametru spoza ustawy upoważniającej, w postaci roku kalendarzowego w miejsce parametru normatywnego w postaci roku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że użycie sformułowania "rok kalendarzowy" nie stanowi naruszenia zapisów ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ wyjaśnił, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest zawsze naliczana proporcjonalnie do zajmowanego okresu. W tej sytuacji korelacja zapisu art. 40 ust. 5 z przepisami art. 40 ust. 13 i ust. 13a u.d.p. powoduje zdaniem organu, że pojęcie "rok", którym posługuje się ustawodawca odpowiada pojęciu "rok kalendarzowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 4. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., I OSK 124/17). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. 5. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg podjęta została na podstawie przepisów art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przewiduje, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełen rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust. 3), za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (wliczając dzień umieszczenia) (ust. 4). Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nadto przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie słowa "kalendarzowy". Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).