II SA/Bd 161/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. M. (zwaną dalej "skarżącą") od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu [...] listopada 2018 r. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. orzeczeniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] postanowił zaliczyć skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od [...] września 2011 r. W pouczeniu stanowiącym integralną część tego orzeczenia zawarto informacje o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz o skutkach doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Podano również, że od niniejszego orzeczenia przysługuje odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. za pośrednictwem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., który je wydał, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odbiór powyższego orzeczenia został potwierdzony przez skarżącą w dniu [...] listopada 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżąca złożyła osobiście w siedzibie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. odwołanie. W wyniku badania dopuszczalności wniesionego odwołania Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. wydał zaskarżone postanowienie nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało doręczone w dniu [...].11.2018 r. Odwołanie mogło zostać złożone od [...].11.2018 r. Odwołanie złożono [...].11.2018 roku - w dniu doręczenia orzeczenia. Zdaniem organu ustawodawca bieg terminu odwoławczego wiąże z datą doręczenia decyzji: bieg terminu do wniesienia odwołania należy ustalić, stosownie do art. 57 § 1 Kpa, na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji. Przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się na mocy tego przepisu dnia, w którym doręczono decyzję. Wniesienie środka zaskarżenia w dniu doręczenia lub przed tym dniem wyłącza zatem, zdaniem organu, merytoryczne jego rozpoznanie. Wniesienie odwołania jest wówczas niedopuszczalne jako przedwczesne, a wydanie decyzji przez organ odwoławczy nieprawidłowe. Organ podał, że podstawą niniejszego rozstrzygnięcia jest art. 134 Kpa Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 Kpa, może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś przypadek przedwczesnego wniesienia odwołania. W świetle powyższych wyjaśnień, odwołanie złożone przed rozpoczęciem biegu terminu na złożenie odwołania należy uznać za niedopuszczalne. W takiej sytuacji nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia, prowadziłoby bowiem do wydania aktu prawnego dotkniętego wadą nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia skarżąca podniosła, że nie została poinformowana o tym, że odwołanie powinna złożyć w następnym dniu po odbiorze orzeczenia. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, twierdząc, że skarżąca została pouczona w zakresie obliczania terminu odnośnie składania odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wyrażonych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej zwaną: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od orzeczenia o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Natomiast podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 Kpa. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje skuteczność wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin dokonania przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie wyznacza bowiem początek biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak doręczenia decyzji lub doręczenie jej z obrazą przepisów regulujących "doręczenia" w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, iż termin ten nie rozpoczyna swego biegu. Zauważyć ponadto należy, iż doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla samego bytu prawnego decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 110 Kpa, o ile kodeks nie stanowi inaczej, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia. Oznacza to, iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie. Tym samym zaś, brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wniesienie od niej odwołania. Brak jest bowiem w takim wypadku przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. Odwołanie można wszak wnieść jedynie od decyzji funkcjonującej w obiegu prawnym, a zatem skutecznie doręczonej. Teza ta, jak już wskazano znajduje swoje uzasadnienie w regulacji art. 129 § 2 Kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni, który to termin rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji, a zatem od dnia w którym decyzja rozpoczęła swój byt prawny. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest to, że orzeczenie organu I instancji zostało doręczone skarżącej w dniu [...] listopada 2019 r., czyli zgodnie z zawartą powyżej tezą owo orzeczenie rozpoczęło swój byt prawny. Ponadto bezsporny jest również fakt złożenia przez skarżącą w tym samym dniu odwołania od orzeczenia organu I instancji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że całkowicie chybiona jest argumentacja organu odwoławczego jakoby skarżąca złożyła przedwcześnie odwołanie. Rozumowaniu organu towarzyszy niezrozumiały i nielogiczny rygoryzm i formalizm. Tym bardziej, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, a więc posiadającą określoną dysfunkcję zdrowotną, stwierdzoną w ww. orzeczeniu. Nazbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa może doprowadzić, do tego, że osoby takie nie będą one mogły skorzystać w pełni ze swoich praw obywatelskich, tak jak w przedmiotowej sprawie do złożenia odwołania. Niezrozumiały jest powód, dla którego organ przyjął, że odwołanie zostało złożone przedwcześnie skoro zostało doręczone w sposób prawidłowy, a skarżąca następnie, niejako przy okazji bytności w siedzibie organu, złożyła odwołanie, zachowując 14 - dniowy termin do jego wniesienia. Organ przywołał treść orzeczenia NSA, jednakże podkreślenia wymaga, że zapadło ono w indywidualnej sprawie, w określonym stanie faktycznym i nie stanowi źródła prawa. Najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca poznawszy rozstrzygnięcie sprawy zawarte w orzeczeniu organu I instancji pragnęła natychmiast skorzystać ze swojego uprawnienia i złożyć od niego środek zaskarżenia w postaci odwołania, po uprzednim, prawidłowym doręczeniu orzeczenia, znajdując się na miejscu tj. w organie do tego uprawnionym. Podkreślenia przy tym wymaga, że termin 14 - dniowy na złożenie odwołania jest terminem maksymalnym, ostatecznym, zawitym, po upływie którego, nie będzie to możliwe, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w przepisach prawa (wniosek o przywrócenie terminu). W ocenie Sądu zastosowanie wobec skarżącej – osoby niepełnosprawnej -standardowego pouczenia o wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało zasadzie wynikającej z art. 9 Kpa. W myśl tego przepisu organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nienależyte zrealizowanie przez organy orzecznicze obowiązków informacyjnych w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 Kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że odwołanie zostało złożone przedwcześnie. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do jego uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.