II SA/Bd 163/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę II SA/Bd 163/09 Uzasadnienie Decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2004 r., powołując się na treść art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) odmówiono H. O. przyznania dodatku mieszkaniowego stwierdzając, iż wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów przewidzianych w tym przepisie z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. H. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją podnosząc, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności polegające na wydaniu przez Sąd Okręgowy we W. postanowienia o podziale lokalu do użytkowania, co w ocenie wnioskodawczyni oznacza, iż prowadzi ona wraz z bratem W. O. odrębne gospodarstwa domowe. Ponadto, jak wskazała uzyskiwane przez nich dochody pochodzą z różnych źródeł. Postępowanie w trybie wznowienia nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Organ odmówił uchylenia decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, a skarga wniesiona do sądu została oddalona. Skarżąca wystąpiła więc z kolejnym pismem, zarzucając wydanie decyzji z [...] lipca 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa polegało na pominięciu pisma z [...] czerwca 2004 r., w którym poruszono kwestie mające kluczowe znaczenie do oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie dodatku mieszkaniowego, i braku jakichkolwiek dowodów na okoliczność prowadzenia z bratem wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem zainteresowanej całe postępowanie było prowadzone wadliwie i z naruszeniem obowiązującego prawa. Wszystkie fakty były znane organowi I instancji, lecz zostały zignorowane, pozbawiając ją dodatku mieszkaniowego, z czym absolutnie się nie zgadza. Decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] lipca 2004 r. Zdaniem Kolegium przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa a decyzja była wydana na właściwej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, na czym polega rażące naruszenie prawa i jaka jest istota postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Organ podkreślił, że strona ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożyła w dniu [...] czerwca 2004 r. sformalizowany wniosek o przyznanie świadczenia oraz deklarację wysokości dochodów gospodarstwa domowego. We wniosku tym oświadczyła, że gospodarstwo domowe składa się z 2 osób – wnioskodawczyni i jej brata. Przedłożyła także dowody na okoliczność uzyskiwanych dochodów przez siebie i członka gospodarstwa domowego. Oświadczenie to zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. W dniu [...] lipca 2004 r. strona została zapoznana ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ze wskazaniem na dowody potwierdzające wysokość dochodów wnioskodawczyni i jej brata a także informacją o przekroczeniu kryterium dochodowego uprawniającego do wnioskowanego świadczenia. Na podstawie złożonego wniosku, organ odmówił wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiło oświadczenie złożone we wniosku, z którego wynika, że wnioskodawczyni zamieszkiwała lokal wspólnie z bratem. Skoro strona pod odpowiedzialnością karną w sformalizowanym wniosku złożyła oświadczenie o liczbie osób w gospodarstwie domowym i dochodach tych osób to organ miał podstawę do przyjęcia tegoż stanu faktycznego bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Strona przy zapoznawaniu się z aktami sprawy miała również wiedzę, że organ będzie oceniał czy wnioskodawczyni wspólnie z bratem spełnia przesłanki do przyznania pomocy w formie dodatku mieszkaniowego. Wadą działania organu było pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny pisma z dnia [...] czerwca 2004 r. z informacją, że nie prowadzi gospodarstwa domowego wspólnie z bratem. Organ orzekający winien dać wyraz, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej danego dowodu. Jest to wada postępowania, którą strona mogła podnosić zgodnie z zawartym pouczeniem w postępowaniu odwoławczym tym bardziej, że orzeczenie to było dla niej niekorzystne. Ocena dowodu lub jej brak nie może natomiast stanowić przesłanki do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie znajduje ona uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem decyzja Burmistrza Miasta K. narusza w sposób oczywisty jej prawa materialne. Nie stanowi to tylko wady decyzji, ale powoduje wymierną szkodę materialną. Burmistrz winien zgodnie z art. 75 § 1 kpa rozpatrzyć wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie, natomiast decyzja z [...] lipca 2004 r. w ogóle nie zawiera informacji na ten temat. Akta sprawy nie zawierały także dokumentu w postaci oświadczenia z dnia [...] lutego 2006 r., a więc Burmistrz nie orzekł na podstawie całości materiału dowodowego. Błędne też jest stanowisko Burmistrza, iż wnioskodawczyni prowadzi z bratem wspólne gospodarstwo domowe. Każdy ma swoje własne dochody i utrzymuje się samodzielnie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] grudnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzją [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lipca 2004 r. Kolegium po ponownym przeanalizowaniu całości dokumentacji zgromadzonej w aktach uznało, że należy utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...], gdyż przy jej wydaniu nie doszło do kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Organ powołał też szereg wyroków wskazujących na właściwą interpretację pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie każde – nawet oczywiste-naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Decyzja organu w przedmiocie dodatku mieszkaniowego została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Kolegium nie zachodzi naruszenie przepisów prawa w postaci kwalifikowanej. Wnioskodawczyni nie spełnia warunków ustawowych stanowiących podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 743 z późn. zm.). Organ podkreślił, że twierdzenie odwołującej, iż Burmistrz nie rozpatrzył równocześnie wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, gdyż brak o nich wzmianki w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zapewnił stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu - zgodnie z art. 10 § 1 kpa, i w dniu [...] lipca 2004 r. strona została zapoznana ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, o czym świadczy oświadczenie pisemne H. O. Wnioskodawczyni miała możliwość złożenia uwag i wniosków do toczącego się postępowania. Powoływanie się na okoliczność, iż organ nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów w sprawie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Twierdzenie, iż SKO w swoich późniejszych decyzjach kasacyjnych z [...] lutego 2006 r. i [...] maja 2006 r. wskazało, iż brak jest w aktach oświadczenia z [...] czerwca 2004 r. nie stanowi podstawy do uznania, iż decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do sądu. Zarzuciła w niej niedostateczne wyjaśnienie sprawy, pominięcie zarzutów skarżącej i brak rozważenia całego materiału dowodowego. Treść decyzji Burmistrza nie da się pogodzić z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organów administracji. Organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji cytował orzeczenia, które nie dotyczą spraw związanych z dodatkami mieszkaniowymi i nie dokonał ich wykładni. Ponadto ponownie podniosła, że z bratem nie prowadzi wspólnego gospodarstwa i oboje mają niezależne źródło dochodu. Organ nie odniósł się też do dokumentów za maj i czerwiec 2004 r. Złamanie nawet jednego przepisu stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa i powoduje powstanie szkody, którą skarżąca wyliczyła na kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja, nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w postępowaniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie sprecyzować należy, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest weryfikacja decyzji w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Weryfikacja ta prowadzona była w trybie nadzwyczajnego postępowania - stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Zawarte w art. 156 § 1 kpa przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny, choć z uwagi na treść, art. 156 § 1 pkt 7 kpa katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, prob. Praw. 1984, nr 10 s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezpośredniego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa"). Zasadne przy tym jest odwołanie się od teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują- przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji - będące przedmiotem niniejszego postępowania - prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Na tle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych powyżej wad w zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis jest ale nie spełnia podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 1998 r.). Decyzja Burmistrza K. z [...] lipca 2004 jak i wydane w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 743 ze zm.) dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz deklaracja o wysokości dochodów gospodarstwa domowego określony został w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 156, poz.1816 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów stanowiącego wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, skarżąca złożyła w dniu [...] czerwca 2004 r. wniosek oraz deklarację wysokości dochodów gospodarstwa domowego. Wynika z nich bezsprzecznie, iż gospodarstwo domowe tworzyły 2 osoby, tj. skarżąca i jej brat, W. O., a łączny dochód tych osób prowadzących wspólne gospodarstwo wniósł za wskazany okres [...] zł, a tym samym średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł [...] zł, co przekracza ustaloną w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normę. W konsekwencji skarżąca nie spełniła przesłanek z art. 6 ust. 8 ustawy. Organ słusznie zauważył, że oświadczenie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dotyczyło ono liczby osób w gospodarstwie domowym i dochodach tych osób. Organ miał, więc podstawę do ustalenia tych okoliczności na podstawie złożonego oświadczenia bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Strona zapoznała się z aktami sprawy i miała świadomość, że dokument ten stanowi dowód w sprawie. Konkluzja uzasadnienia decyzji SKO o ocenie lub braku oceny innego dowodu na tę samą okoliczność nie może natomiast stanowić przesłanki do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Takie naruszenie mieści się w kategorii niepełnego uzasadnienia decyzji przez pominięcie stanowiska organu, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innego dokumentu (art. 107 § 3 kpa) i może być korygowane w ramach postępowania instancyjnego. Nie ma natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej, gdyż istotne przesłanki dla oceny zasadności przyznania dodatku były ustalone i ocenione. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż organ powoływał się na wyroki, które nie dotyczą spraw przyznania dodatku mieszkaniowego. SKO ustalając czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji badało, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Burmistrza z [...] lipca 2004 r. Organ podkreślił, że ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rażące naruszenie prawa." Organ zwrócił uwagę, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i na tę okoliczność cytował przykłady z orzecznictwa jak jest rozumiane to pojęcie, by przybliżyć stronie jego charakter. Z tych względów nie ma podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa. Organ w ramach toczącego się postępowania nie miał też podstaw do oceny innych decyzji w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego niż ta, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniające wzruszenie ostatecznej decyzji z [...] lipca 2004r. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.