II SA/Bd 169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków w celu zabezpieczenia przeciwpożarowego budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. na rzecz M. F. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...[, znak [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we W., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t.: Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu: [....], nakazał M. F. - współwłaścicielce budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...] i ul. [...] we W., wykonanie w ustalonym terminie, niżej wymienionych obowiązków: 1. oznakować w widocznych miejscach klatki schodowe budynków instrukcją postępowania na wypadek pożaru wraz z wykazem telefonów alarmowych w terminie do dn. [...], podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dn. 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), w terminie do dn. [...], 2. oznakować zgodnie z Polską Normą lokalizację przeciwpożarowego wyłącznika prądu dla obiektu (brama wjazdowa na podwórze), w terminie do dn. [...], podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jak w pkt 1 decyzji oraz § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia MSWiA z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...), 3. doprowadzić do pełnej sprawności technicznej instalację elektryczną w budynkach, na którą należy przedstawić aktualne badania, potwierdzające jej sprawność, podstawa prawna art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jak pkt 1 dec. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w terminie do dn. [....], 4. doprowadzić do pełnej sprawności technicznej przewody kominowe w budynkach, na które należy przedstawić aktualne badania, potwierdzające ich sprawność, podstawa prawna art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo budowlane, w terminie do dn. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, iż podczas kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w zabezpieczeniu przeciwpożarowym budynków, które wpływają na pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego obiektu, jak również osób przebywających na jego terenie, podkreślając przy tym, że właściciel i użytkownik obiektu z mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, zobowiązani są do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz do zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji, które w przedmiotowym budynku były w szczególności naruszone. W obiekcie stwierdzono braki w oznakowaniu w instrukcję postępowania na wypadek pożaru wraz z wykazem telefonów alarmowych w częściach ogólnodostępnych dla mieszkańców budynków, to jest na klatkach schodowych. Dodatkowo stwierdzono brak oznakowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu dla całego obiektu, który znajdował się w bramie wjazdowej na podwórze. Występowały także nieprawidłowości związane ze sprawnością instalacji elektrycznej oraz instalacji kominowo-wentylacyjnej. W przedstawionych w trakcie kontroli protokołach z badań stanu tych instalacji zawarto informacje, że wyżej wymienione instalacje nie nadają się do eksploatacji i wymagają naprawy lub wymiany. Tym samym, w ocenie orzekającego organu, naruszone zostały wymagania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) oraz ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (j.t. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji podnosząc, że w wydanej decyzji nakazuje się jej jako współwłaścicielce, aby wykonała samodzielnie wszystkie obowiązki na własny koszt, w ustalonym terminie podanym w decyzji (pkt od 1 do 4), podczas gdy współzobowiązana Spółka E. w Ch., do której należy udział w wysokości ½ we własności budynków i działki nie została w tej decyzji wymieniona pomimo, że jest współwłaścicielem. Skarżąca domaga się również wyjaśnień w sprawie czynności podjętych prze Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej we W. po podpaleniach i pożarach, jakie miały miejsce na przedmiotowych nieruchomościach w dniu [...] i [...] - czy i komu wydane zostały upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno - rozpoznawczych oraz, czy i komu były wydane protokoły z ustaleń dokonanych w toku tych czynności Odwołująca się oświadczyła, że budynek został podłączony do nowo zamontowanego przyłącza, w okresie gdy była likwidowana linia napowietrzna w ulicy w [...], i mimo zastrzeżeń zakładu energetycznego, wbrew wiedzy i zgody współwłaścicielki, wymiana jej może nastąpić dopiero po wykonaniu ekspertyzy budowlanej, której domaga się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Konserwator Zabytków. Po sporządzonej ekspertyzie będzie wykonany remont kapitalny budynków wraz z projektami i założeniem nowej instalacji elektrycznej we współudziale ze współwłaścicielami. Nadmieniła również, że zwracała się w dniu [...], do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. o wydanie decyzji zobowiązującej do wyłączenia z użytkowania kominów przez ich zaczopowanie oraz odłączenie instalacji elektrycznej w budynkach, lecz w dniu [...] otrzymała odpowiedź (znak: [...]) informującą, że organ ten nie jest właściwym organem do podejmowania działań w niniejszej sprawie. K. – P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [....], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzut, że na drugiego ze współwłaścicieli nie zostały nałożone obowiązki usunięcia stwierdzonych uchybień jest w ocenie organu nieprawdziwy, gdyż drugi współwłaściciel jakim jest Spółka E. z o.o. z siedzibą w Ch., w odrębnej decyzji również został obciążony takimi samymi obowiązkami. W odniesieniu do pożarów, jakie miały miejsce w [...] i [...] organ wyjaśnił, że Państwowa Straż Pożarna realizuje swoje ustawowe obowiązki, w tym poprzez podejmowanie działań ratowniczo - gaśniczych, a takowe w tych dwóch przypadkach zostały podjęte. Do ustawowych obowiązków Państwowej Straży Pożarnej również należy przeprowadzanie czynności kontrolno - rozpoznawczych w ramach nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. W przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy bowiem do czynienia ze stosunkiem administracyjno - prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal prze cały okres użytkowania obiektu - tak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sądu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt IISA/Go 499/09 (LEX, nr 526347). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolno - rozpoznawczych przez Komendę Miejską PSP we W. w dniu [...] stwierdzono m.in. zły stan techniczny instalacji użytkowych, takich jak instalacja elektryczna i przewody kominowe, co wynika z protokołów okresowych kontroli sporządzonych przez uprawnionego elektryka oraz mistrza kominiarskiego, które zostały przedstawione kontrolującemu. Taka sytuacja stanowi w ocenie organu odwoławczego naruszenie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również ustawy - Prawo Budowlane i jest równoznaczna z naruszeniem wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej zawartych w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109 poz. 719). W skardze do sądu M. F. podniosła, iż zarzut z odwołania od decyzji organu I instancji, odnosi się do faktu, iż Spółka E. nie została ujęta w otrzymanej przeze nią decyzji, a jest zobowiązana do wykonania wspólnie na przedmiotowej posesji wszystkich wymienionych w decyzji obowiązków związanych z dostosowaniem obiektów do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Natomiast została wydana również odrębna decyzja dla Spółki E. przez Komendanta Miejskiego PSP we W., o której skarżąca dowiedziała się dopiero z decyzji wydanej przez K.-P. Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...]. Skarżąca stwierdziła, że nie wie, w jaki sposób mogłaby wykonać obowiązki narzucone przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W., ponieważ w decyzji kierowanej do niej nie ma współwłaściciela, który byłby współzobowiązany do ich wykonania wspólnie. Wskazała, że odwołując się od decyzji organu I instancji złożyła zapytanie, czy po podpaleniach i pożarach ww. były przeprowadzone czynności kontrolno - rozpoznawcze oraz czy były wtedy wydane i komu protokoły z ustaleń dokonanych w toku tych czynności, lecz w wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] brak jest konkretnej odpowiedzi. Skarżąca zaznaczyła, że kiedy zarządcą władającym na przedmiotowej posesji była ABK Urzędu Miasta W., przez ponad 44 lata tj. do [...] r. lub, jak stwierdzają lokatorzy - do [...], nie były przeprowadzane kontrole przez Państwową Straż Pożarną w zakresie ochrony przeciwpożarowej jako czynności kontrolno - rozpoznawcze w ramach nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych nawet po podpaleniach i pożarach, czego dowodem jest protokół pięcioletni, przeprowadzony z nakazowych kontroli zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który został wykonany na jej zlecenie i koszt w dniu [...] r. Skarżąca stwierdziła również, że nie wie, dlaczego powołując się na art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, pociągani są do odpowiedzialności współwłaściciele, którzy nie są władającymi z uwagi na fakt, że nie zostały im zwrócone te nieruchomości przez byłego zarządcę. Oświadczyła, że nie wlada nieruchomościami położonymi we W. przy ul. [...] i [...], a sam wpis do ksiąg wieczystych nie świadczy o tym, że jest się właścicielem w rozumieniu fizycznego posiadania danej nieruchomości. Wskazała również, że budynki rodzinne nie posiadają funkcji kamienicy czynszowej, w której klatki schodowe są drewniane. Natomiast przepisy, na które powołuje się Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, w jej ocenie nie powinny być stosowane do domów rodzinnych. Ponadto zauważyła, że budynki te nie posiadają funkcji lokatorskiej, ani też zezwolenia na ich użytkowanie, ponieważ brak jest decyzji dopuszczającej do użytkowania lokatorskiego. Nieruchomości te położone są na terenie strefy obszaru zabytkowego oraz wpisane są do rejestru zabytków, dlatego wszelkie czynności w tych budynkach powinny być konsultowane i uzgodnione z konserwatorem zabytków. Obecnie wymogiem konserwatora zabytków i PINB Miasta W. właściciele zobowiązani zostali do wykonania ekspertyzy budowlanej i diagnostyki belek stropowych oraz więźby dachowej, co jest niemożliwe do przeprowadzenia z uwagi na zasiedlenie budynków lokatorami przez Urząd Miasta W. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, przed dokonaniem wspomnianej ekspertyzy, a następnie remontu kapitalnego nie jest obecnie możliwe wykonywanie jakichkolwiek zaleceń i napraw, bowiem uniemożliwiłyby one dokonanie prawidłowej ekspertyzy stanu budynków. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w dniu [...] zapoznając się z aktami sprawy w siedzibie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T., stwierdziła brak trzech dokumentów pochodzących od niej, przy czym nie było ich również na wykazie do załączonej opinii znak: [...] z dnia [...] r. Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. Komendant Państwowej Straży Pożarnej we W. zobowiązał skarżącą do zamontowanie wyłącznika głównego odcinającego dopływ prądu z głównego przyłącza do budynków, co w jej ocenie nie zabezpiecza przed powstaniem następnego pożaru, a jedynie jest zabezpieczeniem i ułatwieniem przy jego gaszeniu. Skarżąca wyjaśniła, że instalacja elektryczna w budynkach została podłączona do nowo zamontowanego przyłącza w [...] r., kiedy była wymieniana instalacja napowietrzna w ulicy na kablową, mimo zastrzeżenia Zakładu Energetyki i bez jej wiedzy, zgody, a nawet wbrew jej woli, czego skutkiem był pożar w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz. U. z 2012r. poz. 270) – zwanej dalej ppsa- sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w toku badania legalności podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć sąd, niezależnie od zarzutów skargi, ocenia przesłanki ich podjęcia i może uchylić decyzję z przyczyn nie wskazanych w skardze. Taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). W razie zaniedbania tego obowiązku postępowanie administracyjne obarczone zostaje uchybieniem dającym podstawę do jego wznowienia. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy i złożonych na rozprawie przez skarżącą odpisów ksiąg wieczystych [...] oraz [...] wynikało, że organ pierwszej instancji ustalił krąg podmiotów mających przymiot strony z pominięciem współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości L. F. Na rozprawie w dniu [...] L. F. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem wydanym na tejże rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopuścił L. F. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Jednocześnie na rozprawie uczestnik L. F. oświadczył, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym nie ze swej winy, albowiem organ nie doręczył mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani wydawanych w sprawie decyzji i z tych względów zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu jako wadliwa. Uczestnik ten, jako legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] położoną we W. przy ul. [....] objętą zaskarżoną decyzją (co potwierdzają odpisy z ksiąg wieczystych [...] oraz [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy we W.) - niewątpliwie posiadał interes prawny w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe ustalenie implikuje uznanie, że decyzje zapadły w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w cytowanym wyżej przepisie art. 145 §1 pkt 4 kpa, przy czym przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Ze względu na przedstawione wyżej uchybienia Sąd uznał, za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenia te jako naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszające przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania, podlegają uchyleniu w całości w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę pozostałych zarzutów skargi. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu sądu, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce przekreśliłyby możliwość skutecznego udziału w postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji zapewnią wszystkim stronom prawidłowy udział w postępowaniu administracyjnym, Biorąc powyższe pod uwagę i działając na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o wykonalności oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.