II SA/Bd 169/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu H. M. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z [...] listopada 2024r. nr [...] Burmistrz G. ustalił na rzecz H. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzydziestu garaży blaszanych na terenie działki nr [...], położonej w G. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. K.-P., która zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024r., poz. 1130 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.") poprzez pominięcie zasady "dobrego sąsiedztwa" i tym samym ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie spełniającej warunków kontynuacji parametrów, cech i wskaźników oraz zagospodarowania terenu, - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pomimo braku uzgodnień wnioskującego z gestorami sieci, - art. 6 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie drogi gminnej przez podmiot nieuprawniony, - art. 6 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania mimo, że rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (postepowania w przedmiocie zniesienia służebności drogowej), - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 , art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie praw strony, - art. 66a § 1-3 w zw. z art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak numeracji stron akt postępowania i brak metryki sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że z uwagi na to, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu pierwszej instancji [...] kwietnia 2024 r., to w sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji i to zarówno u.p.z.p. jak i rozporządzenie. Następnie organ odwoławczy ocenił, że obszar analizy został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Kolegium zauważyło, że organ I instancji dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000 wokół terenu objętego wnioskiem w odległości 50 m, przyjmując, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycyjnego odbywać się będzie poprzez działkę nr [...] , która nie jest ani drogą publiczną ani drogą wewnętrzną. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. i wskazało na konieczność ustalenia frontu działki budowlanej, który w realiach sprawy powinien być ustalony jako wspólna granica działki inwestycyjnej z działką nr [...] – tj. działką obciążoną służebnością przejazdu i przechodu. Kolegium wyjaśniło dalej, że wielkość obszaru analizowanego determinuje wynika analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik sprawy. Kolegium zarzuciło nadto pominięcie przez organ I instancji okoliczności, że działka inwestycyjna jest już zabudowana – co nie zostało dostrzeżone, ani nie wyjaśnione co do możliwości objęcia wnioskiem jedynie części działki inwestycyjnej. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie Kolegium oceniło, że zakres koniecznych do podjęcia czynności przekracza uzupełniające postępowanie dowodowe. Wydanie decyzji merytorycznej stanowiłby naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z czym spełniona została przesłanka określona w art. 138 § 2 k.p.a,. skutkująca uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł H. M. i zarzucił naruszenie: - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom procesowym, - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż analiza przeprowadzona przez organ I instancji nie odpowiada ustawowym wymogom, podczas gdy właściwie ustalono teren objęty analizą. Wskazując na powyższe naruszenia H. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw nie może być uwzględniony. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania - w okolicznościach sprawy – decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzydziestu garaży blaszanych na terenie działki nr [...] w G. Odnosząc się do tego Sąd w pierwszej kolejności przedstawi kilka uwag ogólnych dotyczących decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z którą mamy do czynienia w sprawie niniejszej oraz instytucji sprzeciwu, którym można zaskarżyć taką decyzję do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zatem od rozstrzygnięć organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje wyłącznie sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone w stosunku do "klasycznych" skarg na decyzje merytoryczne. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 Ppp.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei, jak już wskazano powyżej, postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem merytorycznie o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej). Przedmiotem kontroli nie może być natomiast kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd stwierdza, że organ odwoławczy słusznie wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał w wystarczający sposób, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia frontu działki inwestycyjnej i w następstwie prawidłowe wyznaczenie granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej zgodnie z wymogami art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z ww. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Weryfikując prawidłowość wyznaczenia przez autora analizy urbanistycznej i zaakceptowanego przez organ I instancji granic obszaru analizy warto przypomnieć, że prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki a w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy wskazać, że o zakwalifikowaniu danej części granicy działki jako frontu nie decyduje samo fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną lub działkę obciążoną służebnością przejazdu. Należy jednak podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał, że zjazd na działkę inwestycyjną odbywać się ma z działki nr [...] i do akt administracyjnych dołączono wypis z KW, z której wynika ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Powyższą okoliczność odnotował autor analizy urbanistycznej jednakże nie określił frontu działki i nie ustalił jego szerokości. Organ odwoławczy zasadnie zaś wskazał na konieczność ustalenia szerokości frontu działki inwestycyjnej jako szerokości wspólnej granicy tej działki z działką nr [...]. Wskazane wyżej okoliczności w pełni uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że w opisywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej wskaźników dla planowanej inwestycji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ administracji metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e p.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Należy też odnotować, że zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy przyznać rację wnoszącemu sprzeciw, że Kolegium dość lakonicznie uzasadniło wydaną decyzję. Jednakże powyższy błąd organu nie miał wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.