II SA/Bd 17/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") z zaskarżonym postanowieniem [...] października 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. (zwany dalej "Burmistrzem") z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] którym to postanowieniem Burmistrz na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej Burmistrza z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonych w miejscowości K., gmina S.. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją ostateczną z [...] września 2015 r. [...] Burmistrz zatwierdził jako obowiązujące granice i znaki graniczne opisane w protokole granicznym z [...] marca 2015 r. sporządzonym przez uprawnionego geodetę w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego we wsi K., gmina S., działki nr [...] z działkami [...]. W dniu [...] grudnia 2015 r. J. F. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z [...] września 2015 r. (zwaną dalej także "decyzją rozgraniczeniową") Burmistrz postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. wznowił postępowanie a następnie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił uchylenia swojej decyzji rozgraniczeniowej z [...] września 2015 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2016 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku dalszego postępowania Burmistrz postanowieniem z [...] października 2016 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozgraniczeniową z [...] września 2015 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Następnie Burmistrz decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] września 2015 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] lipca 2017 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. II SA/Bd 1195/17 uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Burmistrz [...] stycznia 2019 r. wydał kolejną decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji rozgraniczeniowej. Decyzja ta, wskutek rozpatrzenia złożonego odwołania, została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] marca 2019 r. Powtórnie prowadząc postępowanie Burmistrz postanowieniem z [...] września 2019 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją rozgraniczeniową. Postępowanie to zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Po podjęciu postępowania Burmistrz zaprosił do złożenia oferty cenowej przez uprawnionego geodetę na wykonanie rozgraniczenia działek, w wyniku czego 30 marca 2023 r. z "Przedsiębiorstwem Wielobranżowym [...]" została podpisana umowa, w której wykonawca zobowiązał się do przeprowadzenia rozgraniczenia w przedmiotowej sprawie lub w przypadku braku możliwości rozgraniczenia - wykonania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy opinii eksperta z zakresu geodezji w zakresie poprawności wyznaczenia wcześniejszego rozgraniczenia nieruchomości, obejmującej analizę stanu faktycznego nieruchomości, z uwzględnieniem materiałów i dokumentów przekazanych przez zainteresowane strony. Następnie Burmistrz decyzją z [...] lutego 2024 r. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z [...] września 2015 r. (rozgraniczeniowej) z naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia odwołania Ł. K. (następczyni prawnej J. F.) Kolegium decyzją z [...] marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] lutego 2024 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 listopada 2024 r. sygn. II SA/Bd 551/24 uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] lutego 2024. W dniu [...] kwietnia 2024 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek Ł. K. (dalej jako Skarżąca) z żądaniem wszczęcia na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia przez Burmistrza S. jego decyzji ostatecznej z [...] września 2015 r. wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonych w miejscowości K., gmina S. (tj. wskazanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej). Burmistrz postanowieniem [...] maja 2024 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji rozgraniczeniowej z [...] września 2015 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2024 r. nr [...] uchyliło postanowienie Burmistrza z [...] maja 2024 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku dalszego postępowania Burmistrz postanowieniem z [...] sierpnia 2024r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji rozgraniczeniowej z [...] września 2015 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia Kolegium zaskarżonym obecnie do WSA postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] sierpnia 2024 r. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniosło, że jak wynika z treści art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, pod warunkiem, że żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, a jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Kolegium decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości nie jest taką decyzją tj. nie jest decyzją na podstawie której żadna ze stron postępowania nie nabywa prawa. Pozstępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest urzędowym sposobem ustalenia przebiegu granicy między sąsiednimi działkami, jednakże rezultat tego postępowania tj. decyzja o rozgraniczeniu stanowi już podstawę, która określa zakres terytorialny prawa własności. W następstwie wydania decyzji rozgraniczeniowej dochodzi zatem do nabycia prawa przez określenie zasięgu przestrzennego prawa własności. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium [...] października 2024 r. Ł. K. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 p. 1 w zw. z art. 61a § 1 i w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w następstwie wydania decyzji o rozgraniczeniu dochodzi do nabycia prawa poprzez określenie zasięgu przestrzennego prawa własności. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu rozstrzygnięcia sprawy na nowo co do jej istoty. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że w następstwie wydania decyzji o rozgraniczeniu dochodzi do nabycia prawa przez określenie zasięgu przestrzennego prawa własności. Takie podejście oznaczałoby, iż przy zastosowaniu aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości w zakresie jej rozgraniczenia bądź też braku takiego rozgraniczenia można by wszystkie nabywane nieruchomości podzielić na trzy grupy: pierwszą grupę obejmującą nieruchomości z określonymi wszystkimi punktami granicznymi, drugą grupę tworzoną przez nieruchomości z określonymi niektórymi punktami granicznymi i trzecia grupę nieruchomości nie mających wyznaczonych punktów granicznych. Oznaczałoby to, że nabycie nieruchomości z dwóch ostatnich grup nie byłoby nabyciem kompletnym – do takiego nabycia dochodziłoby dopiero z chwilą pełnego rozgraniczenia nieruchomości. A zatem do nabycia nieruchomości nierozgraniczonej lub nie w pełni rozgraniczonej dochodziłoby de facto na raty, co jest tezą nie dającą się obronić. Zdaniem Skarżącej nabywca nieruchomości nie musi widzieć punktów granicznych utrwalonych znakami granicznymi na gruncie, aby wiedzieć z jaką nieruchomością ma do czynienia z punktu widzenia jej wielkości i położenia w przestrzeni. W ocenie Skarżącej rozgraniczenie nieruchomości jest jedynie postępowaniem o charakterze technicznym, w efekcie którego dochodzi ostatecznie do prawomocnego ustalenia punktów granicznych danej nieruchomości. Nie może być tu mowy o nabyciu jakichkolwiek praw. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości zostało uregulowane przez przepisy art. 29 - 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151). Celem decyzji rozgraniczeniowej jest ustalenie przebiegu granicy między nieruchomościami w sytuacji, gdy nie ma zgody właścicieli co do jej przebiegu, a więc jednoznaczne określenie zakresu prawa własności poszczególnych właścicieli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób jednolity podkreśla się, że decyzja w takim postępowaniu nie kreuje prawa, lecz w sposób wiążący i urzędowy odtwarza stan wynikający z dokumentów i ustaleń geodezyjnych (por. NSA, wyrok z 16.07.2010 r., II SA/Po 205/10; WSA w Poznaniu, wyrok z 19.05.2010 r., II SA/Po 40/10). Decyzja rozgraniczeniowa nie jest jednak decyzją, "na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa", o której mowa w art. 154 § 1 k.p.a. Wręcz przeciwnie – ustalenie przebiegu granicy determinuje wykonywanie prawa własności i jego faktyczny zakres. Prowadzi to do wniosku, że decyzje takie nie podlegają wzruszeniu ani uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a., gdyż przepis ten wyraźnie ogranicza dopuszczalność nadzwyczajnej ingerencji do decyzji "na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa". Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jedynie wtedy gdy: na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa, a za jej wzruszeniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter kumulatywny, a brak spełnienia którejkolwiek z nich uniemożliwia zastosowanie tego trybu. W przypadku decyzji rozgraniczeniowej brak spełnienia pierwszej przesłanki jest oczywisty – decyzja ta dotyczy zakresu prawa własności, a zatem jest aktem, którego skutki materialnoprawne trwale ingerują w sferę prawną stron postępowania. Jest to typowa decyzja na podstawie której strony nabywają prawa w zrozumieniu materialnoprawnym. W świetle utrwalonego orzecznictwa tryb art. 154 k.p.a. nie może pełnić funkcji quasi-odwoławczej, zmierzającej do ponownej oceny materiału dowodowego, który legł u podstaw rozgraniczenia. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości nie podlega kontroli instancyjnej. Oznacza to, że ustawodawca świadomie wyłączył możliwość weryfikacji takiej decyzji przez organ odwoławczy. Jednocześnie dla strony niezadowolonej z przebiegu granicy przewidziano inną drogę ochrony – możliwość zwrócenia się o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu albo późniejsze wystąpienie z powództwem cywilnym. Podkreślić należy, że dopuszczenie do wzruszania decyzji rozgraniczeniowych w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłoby do obejścia jednoinstancyjności postępowania oraz do stworzenia w istocie dodatkowego etapu postępowania administracyjnego, którego ustawa nie przewiduje. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, niedoskonałość stosowania prawa w postępowaniu rozgraniczeniowym nie może uzasadniać kreowania nowej, niewystępującej w ustawodawstwie drogi do weryfikacji decyzji. Tryby nadzwyczajne muszą być interpretowane ściśle, nie mogą zaś zastępować trybu odwoławczego, którego ustawodawca świadomie nie przewidział. Niezależnie od powyższego, organy trafnie oceniły, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż uchylenie decyzji z 2015 r. w ogóle mogłoby być uzasadnione interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Zasadą jest trwałość decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Uchylenie decyzji rozgraniczeniowej prowadziłoby do ponownej, administracyjnej ingerencji w granice prawa własności, co naruszałoby stabilność stosunków prawnych i pozostawałoby w sprzeczności z funkcją postępowania rozgraniczeniowego jako postępowania incydentalnego, zamkniętego i jednoinstancyjnego. Indywidualne poczucie niekorzyści strony, dotyczące przebiegu granicy, nie może przeważać nad zasadą stabilności stosunków prawnych. Mając na uwadze, że: - decyzja rozgraniczeniowa nie może być uchylona ani zmieniona w trybie art. 154 k.p.a., - postępowanie rozgraniczeniowe jest jednoinstancyjne, - zgłoszone żądanie faktycznie zmierzało do ponownej weryfikacji materiału sprawy, - a przedstawione przez stronę zarzuty były już przedmiotem uprzedniej oceny organu, organy obu instancji były zobowiązane odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935)