II SA/Bd 170/14

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Gminy B. K. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Starosta W. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej zwanej u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.), ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł dla G. i S. małż. U., za działkę oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym W. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego we W. decyzją z dnia [...] października 1994 r., znak: [...] zatwierdził geodezyjny podział nieruchomości. Na podstawie ww. decyzji działka oznaczona numerem [...] przeszła z dniem [...] października 1994 r. na własność Miasta i Gminy B. z przeznaczeniem pod budowę ulicy do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Dalej organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. ustalił na rzecz G. i S. małż. U. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Burmistrz B. oraz G. i S. małż. U. Wojewoda K.-P. rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli Burmistrz B. oraz G. i S. małż. U. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2007 r., sygn. II SA/Bd315/07, uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. ustalił dla G. i S. małż. U. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Burmistrz B. i S. U. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji uchybił przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. poprzez m.in. niezapewnienie stronom tego postępowania pełnego i czynnego ich udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego i niedoręczenie pełnomocnikowi Burmistrza B. zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził także w uzasadnieniu swojej decyzji, że organ pierwszej instancji "winien rozważyć przede wszystkim możliwość oceny prawidłowo sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mając wszakże na uwadze to, iż w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na Stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych". Kierując się ww. wskazówkami organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego, aby odniósł się do fragmentu "odrzucona cena skrajna", zawartego w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na to pismo rzeczoznawca w piśmie z dnia [...].12.2012 r. wyjaśnił wątpliwości organu zwierzchniego w ww. materii. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że wyjaśniona została w pełni przez rzeczoznawcę kwestia wyceny nieruchomości. Dlatego też nie można podzielić stanowiska Burmistrza B. negującego wycenę ww. działki, zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Jest to stanowisko ocenne z punktu widzenia strony zainteresowanej i nie wnosi nic istotnego do sprawy. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] lipca 2013 r. co do zasady strony pozostały przy swoich stanowiskach. Biorący udział w tej rozprawie rzeczoznawca stwierdził, że podtrzymuje swoją opinię, potwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i sztuką wyceniania nieruchomości. Wyceny dokonał według aktualnie obowiązujących przepisów, do porównań przyjął nieruchomości jego zdaniem najbardziej podobne. S. U. podczas rozprawy stwierdził m.in., że widzi konieczność sporządzenia ponownej wyceny lub poddania przedstawionego operatu opinii organizacji zawodowej, ale nie zamierza ponosić z tego tytułu kosztów. Odnosząc się do tego stwierdzenia organ przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.02.2013 r., sygn. akt II OSK 1865/2011, w myśl której: "Z punktu widzenia zaś przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Nie może być uznane za wystarczające (pociągające za sobą potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego np. poprzez sporządzenie na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz), samo twierdzenie strony skarżącej, że w jej ocenie wykonane szacunki są wadliwe." Reasumując powyższe organ uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012r. (uaktualniony w dniu [...] września 2013 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. został opracowany w sposób profesjonalny zgodnie z wymogami w tej materii i jako taki stanowi pełnowartościowy dowód w sprawie. Mając powyższe na uwadze organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy B., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, sposobu jej użytkowania i przeznaczenia. Wniósł również o uznanie za bezzasadne żądanie dotyczące waloryzacji kwoty odszkodowania. W oparciu o powyższe odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Burmistrz wywodził, że przyjęta przez organ wartość rynkowa 1 m2 jest wynikiem uśrednienia (i zaokrąglenia) cen uzyskiwanych w transakcjach sprzedaży nieruchomości położonych w miejscowości W. i W.-Z. i nie uwzględnia przeznaczenia oraz sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Określenie wartości rynkowej, będącej zarazem, zgodnie z literą ustawy, wysokością należnego odszkodowania, w sposób przyjęty przez organ jest wielce problematyczne. Cena 1 m2 w powołanych przez organ transakcjach waha się od [...] zł do [...] zł. Ponadto występuje korelacja pomiędzy powierzchnią sprzedawanej działki a ceną osiąganą z jej sprzedaży za 1 m2, która to jest niższa w przypadku większych działek. Powierzchnia działki, której wartość rynkowa podlega ustaleniu, wynosi [...] ha, a zatem jest prawie 4, 5 a nawet 6 - krotnie większa od działek przyjętych przez rzeczoznawcę w zestawieniu, na którym oparł się organ wydając decyzję. Cena 1 m2 działki zbliżonej obszarowo do działki będącej przedmiotem decyzji wynosiła [...] zł, nieco mniejszych [...] i [...] zł. W związku z powyższym niemożliwe jest precyzyjne ustalenie wartości nieruchomości przy pomocy zastosowanej w opinii metody. Analizie porównawczej winny być poddane przede wszystkim nieruchomości zbliżone obszarowo, a nadto nabywane na cele inwestycji drogowych, a nie jako nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, gdzie jednym z elementów cenotwórczych jest np. dostęp do drogi publicznej. Wartość rynkowa nieruchomości jest mocno zindywidualizowana. Możliwa do uzyskania za poszczególne nieruchomości cena nie jest prostą funkcją jej powierzchni, lecz zależy od wielu innych czynników cenotwórczych. Z tego punktu widzenia przyjęcie przez biegłego jako najważniejszych cech położenia i lokalizacji przedmiotowej nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności przeznaczenia, jest nieporozumieniem. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowa działka już w planach podziału była przeznaczona na drogę osiedlową obsługującą przyległe, powstałe w wyniku tego samego podziału działki. W przeciwnym razie pozostałe działki nie miałyby komunikacji z drogą publiczną, a w konsekwencji sam podział byłby niedopuszczalny. Nieruchomość ta nie może być zatem traktowana jako działka nadająca się pod zabudowę np. jednorodzinną, tak jak to przyjął rzeczoznawca. Przedmiotem analizy rzeczoznawcy winny być nieruchomości zbliżone obszarowo, o podobnej lokalizacji, nabywane pod inwestycje drogowe np. autostradę A1, a cena powinna być ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, czyli cen będących wynikiem rzeczywistych transakcji nieruchomości o podobnej lub zbliżonej powierzchni. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 w/w ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ponadto zgodnie z art. 134 ust. 2 przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego (nie planowanego czy zamierzonego) sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Procedurę szacowania nieruchomości w tym zakresie szczegółowo reguluje przepis zawarty w § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) wskazując, że wartość rynkową nieruchomości, w tym działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględniania ustaleń decyzji. Przy tym zgodnie z art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie na podstawie zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w B. z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], ustalono, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Rady Gminy i Miasta oraz Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] marca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., obowiązującym do dnia [...] grudnia 2002 r., przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1994 r. przeznaczona była pod teren projektowany pod zagospodarowanie wielofunkcyjne z przewagą budownictwa jednorodzinnego (symbol: [...]). W operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2012 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., zaopatrzonym w klauzulę aktualności z dnia [...] września 2013 r., będącym podstawą ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, zasadnie przyjęto więc, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład obszaru przeznaczonego pod zagospodarowanie wielofunkcyjne z przewagą budownictwa jednorodzinnego (s. 7). Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uwzględnia się przeznaczenie nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji o podziale. Nieuzasadniony i niezrozumiały jest zatem zarzut dotyczący nieuwzględnienia stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, sposobu jej użytkowania i przeznaczenia, podnoszony przez Burmistrza B. Organ po całościowej analizie ww. operatu szacunkowego potwierdził, że odpowiada on wymogom przepisów prawa, w tym wymogom zawartym w art. 154 u.g.n. i mógł być przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie. Należy jednakże odnotować, że w podstawach materialno-prawnych wyceny i założeniach do oszacowania wartości omyłkowo wskazano ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (s. 4 i 9). Wskazana omyłka została skorygowana w kolejnych pismach rzeczoznawcy majątkowego, gdzie rzeczoznawca powołuje się na stosowne przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisy wykonawcze i w żaden sposób nie wpływa na wysokość przedstawionej wyceny, a tym samym nie rzutuje na wartość ustalonego odszkodowania. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. Organ uznał za bezzasadne w świetle obowiązujących przepisów żądanie zgłaszane przez S. U., dotyczące waloryzacji kwoty odszkodowania począwszy od dnia uprawomocnienia się decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] października 1994 r. do dnia wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest bowiem ustalane na podstawie aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.) i brak jest podstaw do waloryzacji tak ustalonego odszkodowania. Odszkodowanie na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, przy tym waloryzacja obejmuje okres od wydania decyzji do dnia zapłaty odszkodowania. Organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę uwzględnił również to, że w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2008 r., I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279). Burmistrz Miasta i Gminy B. natomiast, kwestionując wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., nie przestawił dowodu w postaci aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, która mogłaby posłużyć za dowód w przedmiotowej sprawie. Ponadto obliczenia zawarte w przedmiotowym odwołaniu nie stanowią opinii szacunkowej w rozumieniu przepisów prawa i nie zostały sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, dlatego też organ odwoławczy nie uwzględnił powyższych wyliczeń. Zgodnie bowiem z art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości rynkowej nieruchomości, będącej podstawą ustalenia odszkodowania dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję złożyła Gmina B. zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, sposobu jej użytkowania i przeznaczenia, a także wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania; naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 ust. 1, art. 80 i 84 ust. 1 k.p.a. poprzez pominięcie i niewskazanie przyczyn, dla których jako podstawę ustalania odszkodowania pominięto znajdujące się w aktach ekspertyzy innych biegłych rzeczoznawców. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przyjęta przez rzeczoznawcę J. L. wartość rynkowa 1 m2 jest wynikiem uśrednienia (i zaokrąglenia) cen uzyskiwanych w 5 transakcjach sprzedaży własności nieruchomości położonych w miejscowości W. w latach 2010-2012 i nie uwzględnia przeznaczenia oraz sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co uczynił rzeczoznawca R. Ś. w swoich opiniach. Wyliczona takim sposobem średnia cena 1 m2 jest wobec tego oczywiście uzależniona od cen uzyskiwanych w konkretnych transakcjach, na których oparł się organ, a zatem ich dobór ma kluczowe znaczenie dla osiągniętego rezultatu. Z niezrozumiałych względów zostały przy tym pominięte sporządzone dla potrzeb przedmiotowej sprawy opinie rzeczoznawców majątkowych, w których wartość rynkowa jednego metra jest niższa, niż przyjęły to organy w przedmiotowej sprawie. Znamienne przy tym jest, że nie wskazano, z jakich przyczyn ustalenia biegłych dysponujących wiadomościami specjalnymi nie były brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu, mimo że dokonując swoich ustaleń posługiwali się oni analogiczną metodą porównawczą. Warto przy tym zauważyć, że zestawienie 5 wybranych transakcji uniemożliwia wiarygodne ustalenie średniej ceny metra kwadratowego nie dysponując przy tym wiedzą o trybie nabywania nieruchomości, np. w przetargu. W tej sytuacji ustalona w ten sposób wartość 1 m2 nie może być miarodajna. Określenie wartości rynkowej w sposób przyjęty przez organ jest wielce problematyczne. Cena 1 m2 w powoływanych przez Starostwo transakcjach waha się od [...] zł do [...] zł. Ponadto występuje korelacja pomiędzy powierzchnią sprzedawanej działki a ceną osiąganą z jej sprzedaży za 1 m2, która to jest niższa w przypadku większych działek. Ze zbioru transakcji jako obiekty porównawcze rzeczoznawca wybrał 5 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, o cechach - w jego ocenie - podobnych do nieruchomości wycenianej. W porównaniu tym występuje jednak zbyt duża różnica cen transakcyjnych i powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania. Ceny jednostkowe, porównawcze powinny się różnić tylko i kilkanaście procent, a nie 2 - 3 krotnie, albowiem w takim wypadku nie są nieruchomościami podobnymi. Przyjęte do operatu działki o powierzchni [...]m2, [...]m2 i [...]m2 są zbyt małe i stąd zbyt drogie w stosunku do działki wycenianej o powierzchni [...] m2. Jedynie działka z wykazu E o pow. [...] m2 jest tylko o 9% większa od działki wycenianej i w oparciu o jej cenę transakcyjną [...] zł/m2 winna być dokonana wycena przedmiotowej działki nr [...]. Powierzchnia działki, której wartość rynkowa podlega ustaleniu, wynosi [...] ha, a zatem jest obszarowo prawie trzykrotnie większa od 3 z 5 działek przyjętych przez rzeczoznawcę w zestawieniu, na którym oparł się organ wydając decyzję. Cena 1 m2 działki zbliżonej obszarowo do działki będącej przedmiotem decyzji wynosiła [...] zł, nieco mniejszych odpowiednio [...] zł i [...] zł. W związku z powyższym niemożliwością jest precyzyjne ustalenie wartości nieruchomości przy pomocy zastosowanej w opinii metody. Analizie porównawczej winny być poddane nieruchomości zbliżone obszarowo, a nadto nabywane na cele inwestycji drogowych, a nie jako nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, gdzie jednym z elementów cenotwórczych jest np. dostęp do drogi publicznej. Wartość rynkowa nieruchomości jest mocno zindywidualizowana. Możliwa do uzyskania za poszczególne nieruchomości cena nie jest prostą funkcją jej powierzchni, lecz zależy od wielu innych czynników cenotwórczych. Z tego punktu widzenia przyjęcie przez biegłego jako najważniejszych cech położenia i lokalizacji przedmiotowej nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności przeznaczenia, jest nieporozumieniem. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowa działka już w planach podziału była przeznaczona na drogę obsługującą przyległe, powstałe w wyniku tego samego podziału działki. W przeciwnym razie pozostałe działki nie miałyby komunikacji z drogą publiczną, a w konsekwencji sam podział byłby niedopuszczalny. Nieruchomość ta nie może zatem być traktowana jako działka nadająca się pod zabudowę np. jednorodzinną, tak jak to przyjął rzeczoznawca J. L. Przedmiotem analizy rzeczoznawcy winny być nieruchomości zbliżone obszarowo, o podobnej lokalizacji, nabywane pod inwestycje drogowe. Skarżąca odwołała się do wyroku WSA w Gdańsku z 4.07.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 212/12 - w myśl tezy tego orzeczenia rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny musi uwzględniać te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. podziałem nieruchomości. W jaki sposób kształtują się ceny nabywania tego typu podobnych nieruchomości, ilustrują akty notarialne. Gmina aktami notarialnymi z [...].09.2012 r. nabywała grunty pod drogę w A. w stawce [...] zł/m2, a aktem notarialnym z [...].04.2013 r. nabyła nieodpłatnie drogę w S. Zaskarżona decyzja nie odnosi się w żaden sposób do kwestii związanych z pominięciem operatów sporządzonych dla potrzeb przedmiotowej sprawy prze biegłego rzeczoznawcę R. Ś. Przedmiotem rozważań organu drugiej instancji nie było to, że w trakcie rokowań prowadzonych z właścicielami nieruchomości w 1994 r. uzgodniono, iż cała kwota odszkodowania za wywłaszczone grunty zostanie w całości wpłacona do Kasy Urzędu Gminy, a także że zarząd Gminy jest uprawniony do dokonania odpowiedniego potrącenia (par. 2 umowy z dnia [...].08.1994 r.). Warunki zostały przyjęte przez strony. W dacie zawarcia tego porozumienia była to powszechnie stosowana praktyka. Treść tych postanowień została potwierdzona w trakcie drugich rokowań w dniu [...].03.2006r. ("całą wartość odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę drogi przeznaczyć pod budowę infrastruktury w gminie i mieście, zgodnie z zawartą umową z dnia [...].08.1994 r."). W tym stanie faktycznym winien znaleźć zastosowanie art. 132 ust. 4 u.g.n., w myśl którego za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania, Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ustępie 1 - 3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. Jeszcze przed ustaleniem wysokości odszkodowania na nieruchomości stanowiącej własność małż. U. skarżąca zainstalowała oświetlenie i zbudowała kanalizację sanitarną, a zatem dysponuje wierzytelnością nadającą się do potrącenia z ewentualną wierzytelnością byłych właścicieli. Powołaną wyżej umowę z dnia [...].08.1994 r. można również potraktować, z punktu widzenia materialno-prawnego, jako zwolnienie skarżącego z długu z tytułu odszkodowania za wywłaszczone grunty. Bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, że wysokość odszkodowania w chwili podpisania umowy i w trakcie drugich rokowań w dniu [...].03.2006 r. nie była jeszcze ustalona, ponieważ możliwość przelewu (a zatem i zwolnienia z długu) wierzytelności przyszłych, zgodnie z poglądami judykatury nie budzi wątpliwości (uchwała SN z dnia 19.09.1997r, III CZP 45/97, OSNC 1998/2/22). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest sposób ustalenia ceny nieruchomości, a w następstwie tego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 tego uregulowania przewidziano za działki gruntu, wymienione w ust. 1, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 129 ust. 5 u.g.n. decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy natomiast sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co wynika z art. 134 ust. 1 ustawy, stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się, zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. Rada Ministrów w dniu 21 września 2004 r. wydała rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- zwanym dalej rozporządzeniem). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz innych warunków zawarcia transakcji. Z § 56 rozporządzenia wynika, że w operacie szacunkowym przedstawić należy sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W analizowanej sprawie było bezsporne, że w świetle ww. przepisów skarżącym należało się odszkodowanie za nieruchomość, która stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła na własność Gminy B., w wysokości ustalonej przez starostę z uwagi na brak porozumienia stron. Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód na okoliczność wartości nieruchomości, która jest podstawą określenia ceny. Tym samym rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, w tym skonfrontować zawarte w opinii wnioski z podniesionymi przez strony zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106). Organ rozpoznający sprawę ma zatem prawo i obowiązek zbadania przedłożonego operatu pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również oceny, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Organ musi więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym, zobligowany jest do zbadania, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.). Natomiast ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (vide np. wyroki NSA z 8.05.2009 r., I OSK 695/08, LEX nr 574439, z 4.10.2006 r., I OSK 417/06, LEX nr 281387, z 26.01.2006 r., II OSK 459/05). Reasumując, organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie fundamentalne znaczenie ma ocena, czy organy obu instancji zasadnie uznały, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Organy w niniejszej sprawie nie podołały temu obowiązkowi. De facto dokonały one jedynie szczątkowej oceny operatu, pomimo jego kwestionowania przez obydwie strony postępowania. Przyjmuje się, że rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę (vide wyrok z dnia 20.10.2010 r., I OSK 23/10, LEX nr 745182), a następnie poddane analizie organów. Jak wynika z treści operatu szacunkowego J. L. z dnia [...].07.2012 r. (s. 15), ceny nieruchomości mniejszych za 1 m2 były kilkakrotnie wyższe, niż nieruchomości większych. Cena działki najbardziej podobnej do będącej przedmiotem niniejszej sprawy wynosiła [...] zł/m2, podczas gdy dla analizowanej działki ustalono ostatecznie wartość [...] zł/m2. Biegły przyjął w operacie, że wielkość nieruchomości ma jedynie 10% wpływu na jej wartość (s. 13 operatu). Nie zostało to jednak poparte żadnymi szczegółowymi wywodami, co w świetle powyższych rozważań, w szczególności znaczącej różnicy w wielkości branych pod uwagę przy wycenie nieruchomości, nie mogło znaleźć akceptacji Sądu. Należy podkreślić, że organ I instancji miał możliwość wyjaśnić tę kwestię na rozprawie z udziałem biegłego, która odbyła się przed wydaniem decyzji, jednak nie powziął w tym kierunku jakichkolwiek czynności. Wątpliwości powyższych nie rozwiewają również pisemne wyjaśnienia biegłego, w szczególności zawarte w piśmie z dnia [...].08.2012 r. (k. 102 akt adm.). Zwrócić też trzeba uwagę na to, że kwestia wpływu wielkości nieruchomości na jej cenę została szczególnie podkreślona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednak okoliczność ta została zupełnie pominięta przez Wojewodę. Podobnie nie wyjaśniono przyczyny, dla której biegły sporządzając operat zastosował przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (s. 4, 9 operatu, pismo biegłego z dnia [...].07.2010 r. – k. 89 akt adm.). Błąd ten został co prawda dostrzeżony przez organ II instancji, lecz nie wyjaśniono konkretnie, z jakiego powodu nie miał on wpływu na wynik sprawy. Nie można również zapomnieć o stanowisku wyrażonym przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12.09.2007 r., II SA/Bd 315/07, w którym stwierdzono m.in., że "opinia rzeczoznawcy majątkowego winna być poddana swobodnej ocenie z uwzględnieniem zasad wiedzy, tak jak każdy inny dowód dopuszczony w postępowaniu administracyjnym. Opinia biegłego, którą bez wątpienia jest operat szacunkowy, stanowi dla organu administracji tylko materiał, który powinien pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Stwierdzenie jednak, że ustawodawca nie zdecydował się na związanie organu ustaleniami uzyskanej Opinii rzeczoznawcy w związku z czym decyzja organu (...) o ustaleniu wysokości odszkodowania ma charakter arbitralny, ponieważ może nie uwzględniać opinii rzeczoznawcy majątkowego, w żadnym wypadku nie oznacza, iż organ ma prawo do przyjęcia wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wybranego przez siebie, z całkowitym pominięciem innych, alternatywnych opinii, które co do zasady również stanowią dowód w sprawie." Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zarówno organy jak i sąd aktualnie rozstrzygający sprawę byli związani powyższym stanowiskiem. W tym miejscu wskazać należy, że organy dokonując oceny operatu autorstwa J. L., pominęły zupełnie operat autorstwa R. Ś. Organy winny wyjaśnić przyczyny, dla których oparły swoje ustalenia na pierwszym z ww. operatów, pomijając tym samym drugi. W tym zakresie należy uznać zasadny zarzut skargi dotyczący tej właśnie okoliczności. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się jedynie do zarzutów stron postępowania (i to nie wszystkich – jak wskazano wyżej, zupełnie pominął kwestię wpływu wielkości nieruchomości na jej wartość, co podnosiła w swoim odwołaniu Gmina), nie dokonał natomiast całościowej oceny operatu szacunkowego, co, jak wskazano wcześniej, miał obowiązek uczynić. Należy szczególnie podkreślić to, że wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. NSA w wyroku z 14.08.1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreśla, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Celem bowiem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 k.p.a.). Nie ma natomiast racji skarżąca podnosząc okoliczności związane z ustaleniami czynionymi przez strony podczas rokowań. Ponieważ nie uzgodniono ostatecznie wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie można wywodzić, że są wiążące wstępne ustalenia stron podjęte w trakcie rokowań. Nie można twierdzić, że wstępne ustalenia podjęte podczas rokowań mogą stanowić zgodę strony w rozumieniu art. 132 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. Zgoda taka winna być wyrażona w sposób wyraźny i nie można jej domniemywać. Nie mają także znaczenia dla sprawy kwestie dokonania przez Gminę nakładów na nieruchomość, takich jak oświetlenie i kanalizacja sanitarna. Okoliczność dokonania nakładów w świetle cytowanych wcześniej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia w sprawie. Również zawarte w odwołaniu Gminy od decyzji organu I instancji zarzuty dotyczące przyjęcia przez biegłego, że przedmiotowa działka winna być traktowana jako przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, nie mogły być uznane za zasadne. Zgodnie bowiem z cyt. wcześniej art. 130 w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w B. z dnia [...] lipca 2012 r., (k. 95 akt adm.) zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Rady Gminy i Miasta oraz Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] marca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., obowiązującym do dnia [...] grudnia 2002 r., przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1994 r. przeznaczona była pod teren projektowany pod zagospodarowanie wielofunkcyjne z przewagą budownictwa jednorodzinnego (symbol: [...] ). Zatem słusznie zostało przyjęte w sprawie, że przedmiotową działkę, przy jej wycenie, należało traktować jako przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien dokonać szczegółowej analizy operatu szacunkowego stanowiącego podstawę od ustalenia wartości nieruchomości, przy czym w przypadku wątpliwości może rozważyć złożenie przez biegłego złożenie dodatkowych wyjaśnień na piśmie, ewentualnie wyznaczyć w tym celu rozprawę. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.