II SA/Bd 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz S. O. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2024 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako "p.b."), nałożył na B. O., jako inwestora robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego oznaczonego nr geod. [...] (ul. [...] w m. L. G., gm. L., obejmującej docieplenie jego ścian zewnętrznych do wysokości 2,78 m, zrealizowanych z naruszeniem przepisu § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako "rozporządzanie MI"), obowiązek wykonania do dnia [...].10.2024 r. niżej wymienionych czynności, w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez demontaż zrealizowanego w obecnej formie docieplenia ściany zewnętrznej usytuowanej od strony działki o nr geod. [...] i wykonanie w jego miejsce docieplenia ww. ściany z materiału niepalnego, tj. wełną mineralną. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie w związku z wykonanym dociepleniem ścian zewnętrznych budynku gospodarczego naruszony został § 272 ust. 3 rozporządzenia MI, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 p.b.") i w jego efekcie nałożenie ww. obowiązku określonego w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji S. O. (dalej jako: "skarżąca") zarzuciła organowi, że nie uwzględnił wszystkich paragrafów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego określonych w rozporządzeniu MI, m.in. usytuowania budynku przy granicy z jej działką, odległości miedzy domem skarżącej a przedmiotowym budynkiem a także wysokości budynków i pokrycia dachu niższego obiektu gospodarczego. W ocenie skarżącej także ściany prostopadłe do granic jej działki powinny być zaizolowane materiałem niepalnym, tak aby odległość między jej domem, a końcem materiału niepalnego wynosiła minimum 8 metrów i tym samym spełnione zostały wymagania § 271 rozporządzenia MI. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WINB") decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i jednocześnie nałożył na B. O. obowiązek wykonania demontażu zrealizowanego w obecnej formie docieplenia ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku gospodarczego w terminie do dnia [...].03.2025 r. w celu doprowadzenia robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku do wysokości [...] m, do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...].04.2024 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym (ozn. nr. ewid.[...]), powstałym ponad 50 lat temu. W marcu 2024 r. właścicielka wspomnianego budynku – B. O. dokonała rozbiórki konstrukcji dachu i ścian strychu (będącej przedmiotem odrębnego postępowania) oraz ocieplenia obiektu styropianem o gr. 10 cm. W przedłożonej do organu I instancji "Ocenie technicznej z analizą prawną", wskazano, że funkcja budynku i charakter zabudowy (wolnostojący budynek gospodarczy w zabudowie jednorodzinnej), w myśl art. 213 pkt 2 ppkt b rozporządzenia MI, wyłączają go z określania klasy odporności pożarowej oraz określania klas odporności ogniowej jego elementów i rozprzestrzeniania przez nie ognia. Do kwestii tej odniósł się też Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. w piśmie z [...].07.2024 r., wskazując, że ściana wykonana ze styropianu EPS-70 pokryta tynkiem cienkowarstwowym na zaprawie klejowej na siatce może być jedynie nierozprzestrzeniająca ognia NRP i nie spełnia powyższego kryterium niepalności. Celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami należałoby ocieplić budynek wełną mineralną bądź zdemontować ocielenie w obecnej formie. Organ odwoławczy stwierdził, że sam demontaż zrealizowanego w obecnej formie docieplenia ściany zewnętrznej usytuowanej od strony działki o nr geod. [...] eliminuje element, niespełniający kryterium niepalności, a tym samym doprowadza wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie zaś docieplenia ściany z materiału niepalnego, tj. wełna mineralna, nie wchodzi w zakres robót budowlanych doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy dodał, że właścicielka przedmiotowego budynku, po wykonaniu nałożonego na nią nakazu w niniejszej decyzji, może samodzielnie zdecydować o ewentualnym wykonaniu ocieplenia budynku wełną mineralną. Odnosząc się do zarzutów zawarty w odwołaniu dotyczących nieuwzględnienia przy rozpoznawaniu sprawy wszystkich przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego (m.in. w kontekście usytuowania budynku na granicy z działka skarżącej, odległością tego budynku od domu skarżącej, a także pokryciem dachu omawianego budynku), organ II instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek gospodarczy w niezmiennej lokalizacji istnieje od ponad 50 lat, rozbiórka konstrukcji dachu i ścian strychu była przedmiotem odrębnego postępowania, zaś nakazany niniejszą decyzją zakres robót doprowadza do stanu zgodnego z prawem wykonane docieplenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, w tym co do spełnienia przez przebudowę wszystkich wymogów związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, a także poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 15 oraz 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez brak pełnej oceny decyzji organu I instancji nie tylko w zakresie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 218, § 235, § 271, § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI oraz art. 6a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez brak zobowiązania inwestora do zlecenia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz jej uzgodnienia z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym (odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była legalność decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2025 r., uchylającej w całości decyzję organu I instancji i nakładającej na inwestora robót budowlanych obowiązek doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 p.b. Celem postępowania naprawczego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w konsekwencji mogą zostać zaakceptowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W razie stwierdzenia uchybień organy te wzywają inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W świetle natomiast art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zastosowanie jednego z trybów naprawczych wynikających z ww. przepisów jest wynikiem oceny prawnej konkretnego stanu faktycznego. Wymaga to więc dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych i dokonania ich wyczerpującej oceny, odpowiednio do wymagań stawianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie zadaniu temu nie podołał w szczególności organ odwoławczy, który w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. zobowiązany był do ponownej analizy sprawy w jej całokształcie, w tym zebrania i oceny w sposób wyczerpujący całego niezbędnego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu II instancji było też odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie czyniąc tego, WINB nie tylko dopuścił się naruszenia reguł wyrażonych w powyższych przepisach, ale nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, uchybił również zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., co na gruncie sprawy spowodowało, że skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego podnosząc zawarte tam zarzuty. Wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w związku z uzyskaną informacją od strony skarżącej o przeprowadzonych przez inwestora robotach budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynku gospodarczego oraz rozbiórce konstrukcji dachu i ścian strychu. Podkreślić należy przy tym, że w niniejszym postępowaniu organy zajmowały się jedynie kwestią docieplenia ścian budynku gospodarczego, zaś rozbiórka dachu i ścian strychu była przedmiotem odrębnego postępowania. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, dokonanych na podstawie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z 1972 r. oraz 1983 r. z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie oraz fragmentów zdjęć lotniczych z dnia [...] sierpnia 2003 r., z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2022 r. pobranych z portalu Google Earth, przedmiotowy budynek gospodarczy jest obiektem istniejącym od ponad 50 lat. W świetle oświadczenia inwestorki, zawartego w protokole kontroli obiektu budowlanego z dnia [...].04.2024 r., przystąpiła ona do realizacji spornych robót budowlanych w 2024 r. Stwierdzić należy, że roboty te zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organy jako przebudowa, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c p.b.). W związku z powyższym w sprawie nie miał zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. Organy administracji zobowiązane były jednakże rozważyć jeszcze czy w sprawie nie zachodzi pozostałe okoliczność objęte art. 50 ust. 1 p.b., w tym czy przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, pisma z dnia [...] lipca 2024 r. skierowanego przez organ I instancji do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej oraz wydanych w sprawie decyzji, organy analizowały zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w sprawie jedynie w kontekście usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy z działką sąsiednią i możliwego naruszenia przez wykonane roboty budowalne wymagań dotyczących elementów oddzielenia przeciwpożarowego, a w konsekwencji naruszenie przepisu § 272 ust. 3 rozporządzenia MI. Zgodnie ze wspomnianym przepisem budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Zauważyć należy, że w sprawie, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w przedłożonej przez B. O. "Ocenie technicznej z analizą prawną", organ I instancji zwracając się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. o opinię, ograniczył się w istocie do wskazania na naruszenie obowiązujących warunków technicznych w kontekście bezpieczeństwa pożarowego w związku z położeniem docieplonego budynku gospodarczego w odległości ok. 0,28 m-0,38 m od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiednią i w aspekcie relacji § 232 ust. 5 i § 213 rozporządzenia MI. W ocenie Sądu organ powinien był rozważyć też czy w sprawie należało zachować wymaganą w przepisach rozporządzenia MI odległość ścian zewnętrznych budynku gospodarczego, niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, od ścian innych budynków położonych w pobliżu, w tym na działce inwestorki. Kwestia ta została uregulowane w § 271 rozporządzenia MI i na ten przepis, jako zdaniem skarżącej naruszony w sprawie, powoływała się konsekwentnie skarżąca, w tym w złożonym odwołaniu, wskazując że także ściany prostopadłe do granicy działki nie spełniają wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Do tego zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się w sprawie, lecz jedynie ogólnikowo wskazał, że demontaż ocieplenia jednej ze ścian obiektu doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. WINB nie ocenił więc ww. zarzutu w kontekście wymogu spełnienia także przez pozostałe (w stosunku do ściany objętej rozstrzygnięciem organów) ocieplone styropianem (a więc zgodnie z opinią Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w T. materiałem nie spełniającego kryterium niepalności) ściany zewnętrzne budynku gospodarczego - warunków bezpieczeństwa pożarowego wynikających § 271 rozporządzenia MI, jak też ewentualnie innych przepisów wskazanego aktu. Z tym że analiza ta powinna dotyczyć tylko wykonanych robót budowlanych, które stanowiły przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego, a więc ścian budynku ocieplonych określonym rodzajem styropianu. Podnieść należy przy tym, że treść odpowiedzi Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] lipca 2024 r. na wspomniane wyżej pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2024 r. wskazywać może, że w ocenie Komendanta nie tylko docieplenie ściany zewnętrznej usytuowanej od strony działki o nr geod. [...] może naruszać przepisy rozporządzenia MI. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, poza wskazaniem, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia MI, stwierdził bowiem, co należy podkreślić, że celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami należałoby ocieplić "budynek" (a więc nie wskazano na pojedynczą ścianę) wełną mineralna, bądź zdemontować ocieplenie w obecnej formie. Mając na uwadze, że organ nie wyjaśnił w pełni czy w związku z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na dociepleniu styropianem budynku gospodarczego ze wszystkich jego stron nie naruszono wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, należało stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Jednocześnie wskazać należy, że niezasadne były zarzuty strony skarżącej dotyczące robót budowlanych polegających na rozbiórce dachu i ścian strychu, w szczególności zaś zarzut naruszenia § 218 rozporządzenia. Jak bowiem słusznie wskazywał organ odwoławczy, zgodność z przepisami wskazanych robót budowlanych była przedmiotem odrębnego postępowania. Wymaga też zaznaczenia, że przedmiotem postępowania było ustalenie czy wykonane roboty budowlane, a więc docieplenie budynku gospodarczego odpowiada prawu i wymogom bezpieczeństwa pożarowego. Poza więc zakres postępowania wykraczały te zarzuty skarżącej, które dotyczyły oceny bezpieczeństwa pożarowego całego użytkowanego obiektu, niezależnie od robót budowlanych objętych przedmiotem postępowania. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie [...]zł Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę WINB dokona analizy całości pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] lipca 2024 r. - w oparciu o które organy oceniły legalność wykonanych robót budowalnych i odniesie się do zawartego w nim stwierdzenia, że celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami należałoby ocieplić "budynek" wełną mineralną, bądź zdemontować ocieplenie wykonane w obecnej formie. WINB odniesie się również w kontekście zarzutów odwołania czy w sprawie zachodzi podstawa do demontażu ocieplenia pozostałych ścian budynku gospodarczego celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. z wymogami bezpieczeństwa pożarowego, z uwzględnieniem w szczególności § 271 w zw. z § 273 rozporządzenia MI.