II SA/Bd 171/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia NSA: Wiesław Czerwiński Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] 2005 roku nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Pismem z dnia [...] 2005r. znak: [...] Prezydent Miasta G. wszczął z urzędu postępowanie wobec M. sp. z o.o. w G. w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2003r. znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska zezwalającej M. sp. z o.o. w organizacji przy ul. [...] w G.. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Postępowanie zostało wszczęte w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia [...] 2005r. Decyzją z dnia [...] 2005r. znak: [...] Prezydent Miasta G. uchylił decyzję z dnia [...] 2003r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska zezwalającą M. sp. z o.o. w organizacji przy ul. [...] w G. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] 2005r. odwołanie wniosła M. sp. z o.o. w G. Decyzją z dnia [...] 2005r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż rozpatrując sprawę, organ administracji publicznej powinien wskazać stronie, jakie konkretne warunki udzielonego zezwolenia zostały naruszone, wezwać w sposób jednoznaczny stronę do niezwłocznego zaniechania naruszenia tych warunków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją w dniu [...] 2005r. znak: [...] Prezydent Miasta G. na podstawie art. 103 kpa w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996r., Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) wydał decyzję, którą- jak w niej zapisano cofnął decyzję z dnia [...] 2003r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta G. przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska zezwalającą M. Sp. z o.o. w organizacji przy ul. [...] w G. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Uzasadniając decyzję z [...] 2005r. wskazano, że podczas kontroli realizacji warunków zezwolenia w zakresie prowadzenia działalności na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez M. Sp. z o.o. w organizacji przy ul. [...] w G., przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w G. w dniu [...] 2005r. stwierdzono, iż: 1. Spółka nie podjęła działalności w terminie określonym w pkt 3 decyzji z dnia [...] 2003r. 2. Spółka nie posiada sprzętu deklarowanego we wniosku z dnia [...] 2003r. (pkt 4g decyzji). Wskazano, że w dniu [...] 2005r. znak [...] wszczęto z urzędu postępowanie wyjaśniające i pismem z dnia [...] 2005r. wezwano spółkę M. do zaniechania wykazanych naruszeń w terminie 7 od dnia otrzymania pisma pod rygorem cofnięcia zezwolenia. W wyznaczonym terminie spółka M. nie poinformowała o podjętych czynnościach zmierzających do zaniechania w/w naruszeń. W piśmie z dnia [...] 2005r (wpływ dzień po terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] br.) spółka M. również nie zamieściła żadnych informacji ani dokumentów poświadczających realizację warunków decyzji, które mogłyby utrzymać przedmiotową decyzję w mocy. W związku z brakiem informacji dotyczących realizacji warunku decyzji poprzez wykazanie posiadania specjalistycznego sprzętu jak również z uwagi na fakt, iż spółka nie podjęła działalności w terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] 2003r. znak: [...] koniecznym było podjąć decyzję o cofnięciu spółce M.. decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta G. Nie można bowiem – zdaniem organu- interpretować przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ten sposób, że posiadanie specjalistycznego sprzętu wymagane jest tylko w dacie wydania zezwolenia na odbiór odpadów, a późniejszy brak pojazdów jest usprawiedliwiony brakiem podjęcia działalności. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. sp. z o.o. w G. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniesionego odwołania strona podniosła, że decyzja z dnia [...] 2003r. nie nakłada obowiązków podjęcia działalności z dniem [...] 2003r., zaś zgodnie z pkt 4g w/w decyzji tylko do wykonywania prowadzonej działalności jest potrzebny sprzęt specjalistyczny, zaś strona nie wykonuje działalności objętej zezwoleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.decyzją z [...] 2005r. znak: [...] na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając tę decyzję wskazano, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszenia tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ może cofnąć, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej pismem z dnia [...] 2005r. wezwał M. sp. z o.o. w G. do zaniechania naruszeń polegających na braku posiadania odpowiedniego sprzętu specjalistycznego pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Po przeprowadzeniu powyższych czynności i uzyskaniu informacji, iż strona nie podjęła czynności zmierzających do usunięcia w/w naruszeń organ administracji publicznej wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wynika to z faktu, iż zdaniem Kolegium, odmiennym od twierdzeń skarżącej strony, wymogi wynikające z decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości , powinny zostać zrealizowane niezależnie od faktycznie wykonywanej przez stronę działalności. W przypadku, gdy strona nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu, takie zezwolenie przestaje posiadać dla niej znaczenie z gospodarczego i ekonomicznego punktu widzenia. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie bezsporną okolicznością jest fakt, iż strona nie posiada sprzętu specjalistycznego określonego w decyzji. Zostało to stwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ administracji publicznej pierwszej instancji jak i potwierdzone przez stronę we wniesionym odwołaniu. Wobec powyższego, przy interpretacji przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zastosowanej przez organ odwoławczy, cofnięcie wydanej decyzji było zasadne. W przypadku, gdy strona będzie chciała ponownie określona w zezwoleniu działalności będzie mogła ponownie wystąpić o stosowne zezwolenie. Na powyższą decyzję M. sp. z o.o. w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie prawa poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisu art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje rozstrzygnięcie, gdyż zdaniem Kolegium skarga jest nieuzasadniona, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało swoje rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zarzuty przedstawione przez stronę w skardze były wyjaśniane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Na wstępie należy zauważyć , że przepisy Rozdziału 13 Kodeksu postępowania administracyjnego- art. 154, 155 i 161 – zezwalają w pewnych i określonych tymi przepisami sytuacjach na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji. Przepis zaś art. 163 kpa – umieszczony na końcu tego Rozdziału dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w tym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepisy szczególne do których odsyła art. 163 kpa mają – co jednoznacznie podkreśla się w komentarzach – charakter materialny, natomiast wskazany przepis stanowi jedynie procesową podstawę do zastosowania regulacji szczególnych zawartych w materialnym prawie administracyjnym. Przepis art. 163 kpa pełni – jak wskazał NSA w wyroku z 16 października 1991r. ( SA/Wr 371/91, OSD 1991 z. 11 poz. 2681 " ... funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia". Takim właśnie przepisem szczególnym o charakterze materialnym jest m.in. przywołany w obu decyzjach przepis art. 9 § 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 622) o następującym brzmieniu w chwili wydania zaskarżonej decyzji. "Jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania". Z przepisu tego wynika więc prawo wskazanego w nim organu do wszczęcia stosownego postępowania. Celem tego przepisu jest przymuszenie przedsiębiorcy prowadzącego już działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – aby działalność tę prowadził zgodnie z warunkami określonymi w decyzji zawierającej zezwolenie na prowadzenie takiej działalności. To jest ratio legis tego przepisu. Ustawodawca dał tu określonemu organowi narzędzie służące wyeliminowaniu naruszania nałożonych obowiązków. Przepis ów przewiduje więc odpowiedzialność administracyjną zawierającą sankcję prawną w postaci cofnięcia zezwolenia (a nie cofnięcia decyzji jak to oczywiście błędnie ujął organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Decyzja zawierająca zezwolenie została skutecznie wprowadzona do obiegu prawnego. Cofnięcie może więc dotyczyć tylko wynikającego z niej zezwolenia). Zastosowanie tej sankcji – właśnie w postaci cofnięcia zezwolenia ( a nie decyzji) może jednak nastąpić przy dochowaniu warunków wskazanych tym przepisem. A mianowicie organ musi najpierw wezwać przedsiębiorcę, który zdaniem organu nie stosuje się do treści zezwolenia do niezwłocznego zaniechania naruszenia warunków opisanych w zezwoleniu. I dopiero po bezskutecznym wezwaniu organ uprawniony jest do zastosowania przewidzianej sankcji. W odniesieniu do niniejszej sprawy zwracał już na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w swoim wyroku z 2 lutego 2006r. ( II SA/Bd 978/05) stwierdzając że " Ustawodawca powiązał możliwość cofnięcia zezwolenia nie z faktem naruszenia warunków zezwolenia, ale z faktem naruszenia (dalszego naruszenia) zezwolenia pomimo skierowania do przedsiębiorcy wezwania do zaniechania naruszeń". Pogląd ten zasługuje na aprobatę. W niniejszej sprawie organ wystosował wezwanie. Wezwano w nim przedsiębiorcę tj. stronę skarżącą pismem z [...] 2005r. do " niezwłocznego zaniechania w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma naruszeń zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta G. z dnia [...] 2003r. znak [...] poprzez wykazanie posiadania specjalistycznego sprzętu z odpowiednim oznakowaniem pod rygorem cofnięcia zezwolenia". Tymczasem w decyzji z [...] 2003r. zawierającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w pkt 4 określającym "Wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem" pod literą g wskazano, że "do wykonywania usługi objętej zezwoleniem należy używać sprzętu specjalistycznego oznakowanego w sposób umożliwiający identyfikację prowadzącego działalność". W toku postępowania administracyjnego nie ustalono zaś ( nie ma też o tym w zaskarżonej decyzji) faktu wykonywania przez stronę skarżącą usługi objętej zezwoleniem przy użyciu innego sprzętu niż to wskazano w zezwoleniu. Rację ma więc skarżący gdy pisze w swej skardze, że "twierdzenie i powoływanie się na pkt 4g decyzji z 21 lipca 2003r., że spółka jest zobowiązana do posiadania sprzętu specjalistycznego mimo nie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, jest bezpodstawne. Ten ... obowiązek .. nie został określony w zezwoleniu. Przywoływany pkt 4g decyzji nakłada wyraźnie i jednoznacznie obowiązek wykonywania usług sprzętem specjalistycznym. Natomiast – co jest bezsporne – spółka nie wykonywała dotąd działalności objętej zezwoleniem." Faktycznie bowiem z akt wynika, że wezwano stronę skarżącą do wykazania posiadania specjalistycznego sprzętu, podczas gdy w zezwoleniu mowa o wykonywaniu usługi przy użyciu takiego sprzętu. Z tego zestawienia ewidentnie widać, że organ nie wezwał przedsiębiorcy (strony skarżącej) do zaniechania naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Wezwał do czegoś czego nie było w zezwoleniu. Tym samym nie została spełniona przesłanka określona w zdaniu pierwszym cytowanego art. 9 § 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniająca do zastosowania sankcji o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu. Jest to więc istotne uchybienie skutkujące na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 123, poz. 1270 z późn. zm.) uchylenie obu decyzji. Powracając jeszcze do treści zezwolenia z [...] 2003r. należy przyznać rację skarżącemu, że w żaden sposób nie można przyjąć, że spółka została zezwoleniem zobowiązana do prowadzenia działalności w okresie od 1 sierpnia 2003r. do 31 lipca 2003r. Na ten czas organ dał możliwość prowadzenia przez spółkę działalności – zostało przyznane prawo a nie został nałożony obowiązek. Dodatkowo należy zaś zwrócić uwagę, że w pkt 8 decyzji z 21 lipca 2003r. przewidziano możliwość wygaśnięcia zezwolenia bynajmniej nie z powodu braku podjęcia działalności z dniem 1 sierpnia 2003r., lecz z innych przyczyn stanowiąc – z uwagi na to, że spółka była wówczas w studium organizacji – że decyzja wygasa, jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu (art. 169 ustawy z dnia 15 września 200r. Dz. U. Nr 94, poz. 1038 z późn. zm.). Nie ma więc w decyzji (zezwoleniu) stwierdzenia, iż decyzja wygasa jeżeli działalności spółka nie podejmie w dniu 1 sierpnia 2003r. Należy też zauważyć, że w wezwaniu z [...] 2005r. nie ma nic na temat rozpoczęcia działalności W tym stanie rzeczy uznając iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa należało w oparciu o wskazaną już podstawę prawną orzec jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 oparto na art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002r.