II SA/Bd 171/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A. Sz. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adw. Z. J. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. A. Sz. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr LXXIII/1103/10 Rady Miasta [...] z dnia 22 września 2010 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta[...], w zakresie dotyczącym § 8 ust. 4 tej uchwały, zgodnie z którym "właściciel nieruchomości wyposażonej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, zobowiązany jest do wywozu nieczystości ciekłych i osadów. Częstotliwość wywozu nieczystości ciekłych powinna być określona, jako iloraz średniego, rocznego, zużycia wody i pojemności zbiornika bezodpływowego i odbywać się nie rzadziej niż raz na dwa miesiące", w części zdania: "Częstotliwość wywozu nieczystość ciekłych powinna (...) odbywać się nie rządnej niż raz na dwa miesiące", jako niezgodne, wykraczające poza delegację ustawową, powołanej w Regulaminie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008, z późn. zm.). Zdaniem skarżącego, wprowadzenie przepisu regulaminu, z góry narzucającego na właściciela nieruchomości obowiązki określające minimalny termin na usunięcie nieczystości ciekłych wynoszący dwa miesiące dla zbiornika bezodpływowego bez względu na faktyczna ilość powstałych nieczystości ciekłych, jest istotnym naruszeniem prawa w/w ustawy oraz nieracjonalnym powodującym nieuzasadnione koszty dla właścicieli nieruchomości wywozu nieczystości ciekłych przy ich niewielkiej ilości, a nawet ich braku. Tak sprecyzowany zapis Regulaminu powoduje, w ocenie strony skarżącej, wprowadzenie częstotliwości opróżniania zbiornika na podstawie warunków, określonych w powyższym regulaminie "nie rzadziej niż raz na dwa miesiące" np. 6 razy/rok, wprowadzając przymus zawarcia umowy cywilnoprawnej z określonymi w ten sposób jej postanowieniami istotnymi "na opróżnianie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych" z podmiotami upoważnionymi do odbioru i wywozu nieczystości, której Miasto [...] nie jest stroną, z listy Urzędu Miasta Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Referat Rolnictwa i Gospodarki Wodnej - [...] Skarżący zwrócił uwagę na liczne skargi właścicieli nieruchomości o nieprawidłowym zapisie regulaminu ujętym w umowie "na opróżnianie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych", jako określającym zbyt częste, nie mające podstaw faktycznych wywozu nieczystości. Wskazał też, że dalszą konsekwencją takiego zapisy uchwały jest kontrola przeprowadzana przez Straż Miejską w [...] w zakresie przestrzegania przez właścicieli nieruchomości zawartych umów i posiadanych rachunków z tytułu opróżniania i wywozu nieczystości ciekłych z powołaniem się na przepis regulaminu:"Częstotliwość wywozu nieczystość ciekłych powinna (...) odbywać się nie rzadziej nit raz na dwa miesiące", a brak dokumentów - rachunków na opróżnienie nawet pustego szamba Straż Miejska w Bydgoszczy karze mandatami w wysokości 100,00 zł lub kieruje sprawę do Sądu Rejonowego w [...] przeciwko właścicielom nieruchomości. Takie działania Urzędu Miasta [...] - będące realizacją Regulaminu Rady Miasta [...] stanowią w ocenie skarżącego nie tylko naruszenie prawa - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale stanowią także przekroczenie kompetencji przez organy. Jeżeli bowiem jest tak, że uregulowania co do sposobu wywiązania się z obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego (szamba) są wykonywane przez Gminę Miasto [...] poprzez wytypowane przedsiębiorstwa i obowiązek zawarcia z nimi umów "na opróżnianie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych", której Gmina Miasto [...] nie jest stroną, to tym samym zarówno Rada Miasta [...] nie posiada kompetencji do ingerowania w treść umowy. W związku z powyższym jako mieszkaniec [...] oraz współwłaściciel nieruchomości, której powyższa sprawa dotyczy, skarżący zaproponował zmianę przepisu Regulaminu na następujący zapis: "Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe z terenów nieruchomości należy opróżniać z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia zbiorników bezodpływowych", który funkcjonuje np. w uchwale nr V/26/11 Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 stycznia 2011 r. w tożsamym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, że organ jest wprost uprawniony do określenie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości na mocy art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyjmując definicję słownikową pojęcia "częstotliwość" za podstawę wykładni językowej, organ uznał, że mógł określić liczbę zdarzeń (opróżnianie zbiorników), w jednostce czasu (nie rzadziej, niż raz na dwa miesiące). A contrario nie wyczerpuje pojęcia "częstotliwości", propozycja skarżącego dotyczącą częstotliwości zapewniającej niedopuszczenie do przepełnienia zbiorników bezodpływowych, bowiem w tej propozycji skarżącego częstotliwość w ogóle nie występuje, a pojawia się jedynie stan przepełnienia (zdarzenie), którego to właśnie stanu chce uniknąć organ mocą omawianej regulacji, wprowadzając częstotliwość opróżniania. Wskazano, że zagadnieniem zajmował się w swoim rozstrzygnięciu organ nadzoru w osobie Wojewody[...] , który w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] r., nr [...] stwierdził, "rada gminy ma określić, w jakich odstępach czasowych ma być dokonywany odbiór odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie chodzi przy tym o wskazanie, którego dnia nastąpi odbiór, ale jak często on ma być dokonywany. Użycie przez radę określenia jak np.: "okresowo", "według potrzeb" nie wyczerpują ustawowego obowiązku określenia częstotliwości odbioru odpadów i wielkości pojemników". Ponadto zwrócono uwagę, iż zgodnie z poglądem W. Kadeckiego (LEX, Komentarz do art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a zatem wskazanie, jakie pojazdy będą odbierać odpady i nieczystości i w jakich terminach będą przyjeżdżać. Z uwagi na powyższe uznano, że organ musi wskazać konkretne terminy wykonania nałożonego obowiązku, aby jego wykonanie stało się realne. Powiązane i uzasadnione jest to choćby systemowo z dalszymi możliwymi działaniami administracji w tej dziedzinie (art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zdaniem organu istnieje też uzasadnienie technologiczne, służące ochronie dobra ogółu, jakim jest środowisko, ponieważ przechowywanie w zbiornikach bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków nieczystości ciekłych i osadów w okresach dłuższych niż miesiąc powoduje, iż w instalacjach tych zachodzą procesy gnilne w takiej skali, że późniejsze ich opróżnienie może spowodować zniszczenie elementów biologicznie czynnych oczyszczalni ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że obowiązek opracowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nakłada na organy stanowiące gmin znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jako akt prawa miejscowego, po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 (tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1561), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Kluczowym do rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ustalenie, z jaką częstotliwością właściciel nieruchomości zobowiązany jest zlecać odbiór nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego. W ocenie skarżącego, obowiązek opróżnienia zbiornika powstać może dopiero w chwili jego wypełnienia. Przyjmując tok rozumowania prezentowany przez skarżącego, całkowicie zatraciłaby sens istota regulacji zawartej w art. 4 ust.2pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sporządzenie umowy i w konsekwencji częstotliwość opróżnienia zbiornika zależałaby wyłącznie od woli właściciela nieruchomości, co z uwagi na określone koszty asenizacji wpływałoby w znaczący sposób na podjęcie przez niego decyzji w tym przedmiocie. Takiej sytuacji ma właśnie zapobiegać obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorcą, która ma na celu niejako "wymuszenie" na właścicielu nieruchomości pozbywania się nieczystości (i odpadów komunalnych) w sposób zgodny z przepisami ustawy - prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Umowa ma stanowić swoistą mobilizację dla właściciela do działania zgodnego z prawem i jednocześnie zobowiązuje go do pozbywania się nieczystości z terenu nieruchomości przez uprawniony podmiot w określonych odstępach czasowych, aby wykonanie tego obowiązku było realne. Biorąc więc pod uwagę, że gminie na mocy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przysługuje jasno sprecyzowane uprawnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, nie można podzielić zarzutu skarżącego co do wadliwości § 8 pkt 4 regulaminu, z którego wynika obowiązek usuwania przez właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych i osadów ściekowych z określoną częstotliwością - "nie rzadziej niż raz na dwa miesiące". Zapis ten mieści się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie częstotliwości wywozu nieczystości stwarza prawidłowy mechanizm pozbywania się przez mieszkańców w trybie dopuszczonym ustawą tychże nieczystości, podobnie jak i odpadów komunalnych o stałej konsystencji. Zawarty w § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały obowiązek, w którym określono częstotliwość pozbywania się nieczystości płynnych, został zatem wprowadzony zgodnie z delegacją ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten zawiera delegację upoważniającą radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku wymagań w tym zakresie obejmującym m.in. określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Omawiana ustawa zawiera więc upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego również w materii określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości płynnych w taki sposób, jak uczynił to organ w zaskarżonej uchwale. Podkreślić przy tym należy, że norma przepisu nie ogranicza kompetencji organu do ustanowienia zasad usuwania nieczystości płynnych, ale rozszerza je także o ustalenie częstotliwości. O takim rozumieniu przedmiotowego przepisu przekonuje również sama jego treść wynikająca z zastosowanej wykładni językowej, ponieważ pod pojęciem: "częstotliwość" należy rozumieć częste występowanie, powtarzanie się jakiejś czynności. W ocenie Sądu prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek określenia przez częstotliwości przez wskazanie odstępów czasowych dokonywania tej czynności przez właścicieli nieruchomości, dlatego mając na względzie powyższą argumentację należało uznać, że rada gminy miała uprawnienie do określenia częstotliwości w sposób określony w zaskarżonym przepisie uchwały, przy czym regulacja ta nie oznacza jakiejkolwiek ingerencji rady gminy w kształtowanie treści stosunku prawnego łączącego właściciela nieruchomości oraz firmę wywożącą odpady. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez skarżącego argumentów zasadności określonych odstępów czasowych wywozu tych nieczystości, zwrócić należy uwagę, że nie jest rzeczą Sądu ocena przesłanek, które legły u podstaw wprowadzenia przez uchwałodawcę określonej w regulaminie częstotliwości wywozu nieczystości, bowiem w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się do kontroli zgodności zaskarżonych przepisów, stanowionych przez organ jednostki samorządu terytorialnego z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, poza zakresem swego zainteresowania zostawiając wszelkie kwestie merytorycznej zasadności określonych rozstrzygnięć administracyjnych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się naruszeń prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.