II SA/Bd 172/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy dla m.st. [...] VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał Szefowi [...] Sztabu Wojskowego w [...] wniosek R. K. złożony na rozprawie w dniu 28.04.2008r. odnośnie wydania zaświadczenia, iż w wyniku wypadku z dnia 27.01.2005r. doszło u niego do pourazowego zespołu bólowo -korzeniowego o torze rwy kulszowej, przebiegu dyskopatii L3-L4-L5, i że powyższe schorzenie jest wyłącznie następstwem wypadku z dnia 27.01.2005 r. Postanowieniem nr [...] z dnia[...] organ I instancji - Szef [...] Sztabu Wojskowego w [...] odmówił wydania żołnierzowi zaświadczenia o żądanej treści. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 217 kpa i art. 9 ustawy z dnia 11.04.2003r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 z późn. zm.). Postanowienie to na skutek zaskarżenia zostało uchylone na mocy postanowienia nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z dnia[...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia[...] Nr [...] Szef [...] Sztabu Wojskowego w [...] odmówił R. K. wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 217 kpa w zw. z art. 219 kpa, wskazując w uzasadnieniu, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, przeanalizowaniu akt odszkodowawczych postępowania sądowego o sygn. VII U 206/06, a w szczególności biorąc pod uwagę opinie biegłych sądowych oraz mając na względzie opinię wydaną na podstawie akt sądowych przez [...] Instytut Medyczny, Szef [...] Sztabu Wojskowego w [...] nie ma podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zdaniem organu, na podstawie posiadanych dokumentów nie można kategorycznie stwierdzić o pourazowym zespole bólowo - korzeniowym o torze rwy kulszowej, przebiegu dyskopatii L-3, L-4, L-5, i że powyższe schorzenie jest wyłącznie następstwem wypadku z dnia 27.05.2005r. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. K. zarzucił jego wydanie z rażącym naruszeniem norm przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie wskazania uzasadnienia faktycznego zajętego stanowiska, ograniczające się do lapidarnego przedstawienia stanu faktycznego występującego w sprawie. Zdaniem składającego zażalenie, organ l instancji rażąco narusza dyspozycję art. 76 § 1 kpa, poprzez całkowite pomijanie uzupełniającej opinii lekarzy biegłych sądowych wydających opinię w sprawie skarżącego, z której treści wynika wprost fakt, którego potwierdzenia w stosownym zaświadczeniu domaga się skarżący. W jego ocenie uzasadnienie postanowienia (jak i decyzji) jest integralną jego częścią, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie powodów danego rozstrzygnięcia, a których zaskarżone postanowienie jest pozbawione. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił szeroko przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, na które złożyły się liczne opinie biegłych z zakresu medycyny. Zdaniem organu, postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, w którym organ wydaje, bądź odmawia wydania zaświadczenia w oparciu o posiadane dokumenty. W związku z powyższym stwierdzono, że postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści uznać należy za prawidłowe, bowiem na podstawie posiadanych dokumentów nie można kategorycznie stwierdzić, pourazowego zespołu bólowo -korzeniowego o torze rwy kulszowej, przebiegu dyskopatii L3-L4-L5 i że powyższe schorzenie jest wyłącznie następstwem wypadku z dnia 27.01.2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. K. zarzucił postanowieniu Nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z dnia [...] r., utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, wydanie jego z naruszeniem: 1. przepisów norm prawa materialnego - art. 217 § 1 i 2 pkt 2) w zw. z art. 218 § 1 poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz wadliwą analizę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym, w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej jako "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego uprzednio postanowienia Szefa [...] Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] r. 2. rażące naruszenie norm prawa materialnego - art. 76 § 1 k.p.a., poprzez odmówienie wiarygodności dokumentom urzędowym znajdującym się w posiadaniu organu I instancji oraz przesłanych w toku postępowania odwoławczego do organu II instancji - tj.; opinii łącznej lekarzy biegłych sądowych: neurologa, ortopedy i reumatologa z dnia 15 listopada 2007 roku wydanej na potrzeby postępowania sądowego zakończonego prawomocnym Wyrokiem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt. VII U 206/06, a które jednoznacznie potwierdzają stan rzeczy, o którego potwierdzenie stosownym zaświadczeniem wystąpił skarżący, w konsekwencji czego doszło do rażącego naruszenia interesu prawnego R. K., 3. naruszenie norm prawa procesowego - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie pełnego uzasadnienia faktycznego zajętego stanowiska, ze wskazaniem na przyczyny, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii łącznej lekarzy biegłych sądowych: neurologa, ortopedy i reumatologa z dnia 15 listopada 2007 r., a przez to istotne ograniczenie prawnego interesu odwołującego się do skutecznej kontroli ostatecznego postanowienia. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia przepisów obowiązującego prawa - tj.; art. 76 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne odmówienie wiarygodności głównemu dowodowi w sprawie - opinii łącznej lekarzy biegłych sądowych: neurologa, ortopedy i reumatologa z dnia 15 listopada 2007 r., wydanej na potrzeby postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu: Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt. VII U 206/06. Skarżący podniósł, iż w zaskarżonym postanowieniu umieszczone zostały informacje na temat opinii łącznej lekarzy biegłych sądowych; neurologa, ortopedy i reumatologa z dnia 5 listopada 2007 r., lecz organy nie odniosły się do treści tych opinii, co należy uznać za naruszenie zasady przekonywania, jak również obowiązków, które wynikają wprost z dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżącego, sam fakt niezastosowania się organu I instancji do wskazówek organu odwoławczego zawartych w kasacyjnym orzeczeniu, jakimi miał się kierować podczas ponownego rozpatrzenia sprawy skutkować winien uchyleniem całości zaskarżonego postanowienia Szefa WSzW w [...] z dnia [...] r. oraz z uwagi na to naruszenie, orzeczenie w sprawie co do istoty przez organ rozpatrujący odwołanie od kolejnego postanowienia, a w konsekwencji wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie skarżącego niedopuszczalne było także dokonywanie rozbioru na poszczególne części treści opinii lekarzy biegłych sądowych i wywodzenie wadliwej analizy tych treści, ponieważ do takiej analizy organ nie był w ogóle uprawniony. Treść łącznej opinii niezależnych biegłych sądowych, a już na pewno ich wnioski końcowe (będące jednocześnie odpowiedzią na zarzuty organu złożone jeszcze podczas postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w[...]) wskazują, że zaświadczenie o żądanej przez wnioskodawcę treści powinno zostać wydane niezwłocznie. Skarżący podkreślił także, że już w trakcie postępowania toczącego się przed wydaniem postanowienie Szefa WSzW w [...] z dnia [...] r. naruszono przepis art. 218 § 2 k.p.a., bowiem w chwili złożenia przez R. K. wniosku o wydanie stosownego zaświadczenia - WSzW w [...] dysponowało wystarczającymi dowodami (dokumentami) w sprawie, aby bez żadnych przeszkód i potrzeby uruchamiania postępowania wyjaśniającego - wydać zaświadczenie o żądanej przez R. K. treści. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Odmowa wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia ma zasadną podstawę w przepisach określających wydawanie zaświadczeń (art. 217 i art. 218 k.p.a.). Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w powołanym przepisie art. 217 § 2 pkt. 2, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to służy tylko potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Tryb zaświadczeniowy nie może natomiast służyć rozstrzyganiu o określonych prawach, czy obowiązkach osoby wnioskującej. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski - Postępowanie administracyjne, s. 576). Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować w pełnym zakresie zasad ogólnych postępowania administracyjnego odnoszących się do strony. Należy zwrócić uwagę, że użyte w art. 218 § 1 k.p.a określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. W sytuacji, gdy danych wynikających z oświadczeń czy zaświadczeń nie potwierdzają inne dowody urzędowe, w tym rejestry i ewidencje znajdujące się w posiadaniu organu, przepis art. 218 § 2 k.p.a. uprawniający organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie miał zastosowania. Innymi słowy, by organ mógł wydać zaświadczenie żądanej treści, okoliczności czy fakty, o których ma zaświadczyć, muszą wynikać z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu. Na tym bowiem polega istota zaświadczenia. Skoro posiadana przez organy wojskowe dokumentacja nie potwierdza faktów podanych przez skarżącego, organ zasadnie odmówił wydania dokumentów żądanej treści. Organ administracyjny odmawia wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a. a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeśli bowiem na podstawie posiadanych dokumentów (np. akt personalnych) nie można zaświadczyć o okoliczności, której potwierdzenia skarżący się domaga, to organ winien wydać postanowienie odmowne z argumentacją o braku w posiadanej dokumentacji dowodów, które mogłyby potwierdzać ową okoliczność, co miało miejsce w niniejszej sprawie (podobnie wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. w spr. II SA/Wa 1837/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r. w spr. II SA/Wa 884/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2009 r. w spr. II SA/Op 320/09). W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 28.04.2008 r. wniósł o wydanie zaświadczenia, iż w wyniku wypadku z dnia 27.01.2005 r. doszło u niego do pourazowego zespołu bólowo - korzeniowego o torze rwy kulszowej, przebiegu dyskopatii L3-L4-L5, i że powyższe schorzenie jest wyłącznie następstwem wypadku z dnia 27.01.2005 r. Stanowisko skarżącego sprowadzało się jednak do tego, aby organ wydając zaświadczenie o żądanej treści przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia podnoszonych przez niego okoliczności. Uwzględnienie żądania skarżącej nie mieściło się zatem w prawnych ramach zaświadczenia, którego istotą nie jest ocena ani weryfikacja, a informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Takie żądanie w swej istocie wykracza poza żądanie wydania zaświadczenia, czyli informacji o stanie ewidencyjnym, a zmierza do domagania się od organu rozstrzygnięcia o określonym uprawnieniu, co jest niedopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. III RN 51/02 (opubl. Wokanda 2004/1/18) stwierdza się, że "nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne (przyznać lub ograniczyć uprawnienia). W postępowaniu o wydaniu zaświadczenia organ administracji publicznej nie modyfikuje stanu prawnego w porównaniu z tym, jaki wynika między innymi z wcześniej wydanych decyzji administracyjnych (vide wyrok NSA z 17 listopada 1999 r., III SA 209/99 zamieszczony w LEX nr 46231). W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o treści przez niego wskazanej jest zgodna z prawem. Wobec bezzasadności skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).