II SA/Bd 172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz Południe na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 23 lutego 2017 r. nr XXV/197/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka nr XXV/197/17 z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka w 2017 r. zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływana jako u.s.g.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296) poprzez zaniechanie opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z powodu nieogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych. Rada Gminy w § 2 uchwały postanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że Rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd co do charakteru prawnego uchwał w sprawie programu opieki nad zwierzętami. Zgodnie z nim uchwała rady gminy w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami jest aktem planowania o charakterze prawa miejscowego. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Taki właśnie charakter mają przepisy uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwała ta skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone programie zadania. W konsekwencji też jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób przewidziany nim i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym wart. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl wskazanego przepisu, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ponadto, oceniając przedmiotową uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 8 § 1 P.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest zatem ograniczona jakimkolwiek terminem. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podkreślił, że Prokurator wskazał jako stronę przeciwną Radę Gminy Nowa Wieś Wielka. Zgodnie z art. 2 ust 2 u.s.g., osobowość prawną posiada gmina. Natomiast, jak stanowi art. 11a ust. 1 tej ustawy, organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Pochodną funkcją cywilnoprawnej osobowości gminy jest jej zdolność do czynności prawnych, których gmina, zgodnie z art. 38 K.c., dokonuje za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy, oraz zdolność sądowa - tak w zakresie legitymacji czynnej, jak i biernej. Organem uprawnionym do czynności procesowych gminy przed sądem jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca wskazał zatem, kto jest stroną postępowania. Jest nią gmina oraz organ nadzorczy, natomiast nie jest stroną postępowania rada gminy. Należy podkreślić, że skoro rada gminy nie jest stroną postępowania nadzorczego, to tym samym nie może stać się stroną postępowania sądowo-administracyjnego, które stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania - w procedurach odbiegających od K.p.a. - określonej w art. 78 Konstytucji RP. Stroną postępowania sądowo-administracyjnego jest gmina, której organ wydał uchwałę podlegającą stwierdzeniu nieważności. Wobec gminy następuje też rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy. Należy mieć tu też na uwadze treść art. 25 P.p.s.a. oraz konsekwencje z niego wynikające, zawarte w art. 58 § 1 ust. 5 tej ustawy. Konkludując stwierdzić należy, że nie można utożsamiać pojęcia organu, którego działania skarga dotyczy, z pojęciem strony postępowania, mającej zdolność sądową, a więc prawo do występowania przed sądem administracyjnym. Stanowi o tym art. 25 P.p.s.a., który w żadnym przypadku nie wskazuje na możliwość posiadania przymiotu strony przez organ osoby prawnej. Natomiast, jak to wynika z art. 28 § 1 P.p.s.a., rada gminy, jako organ gminy, podobnie jak wójt (burmistrz, prezydent miasta), może jedynie dokonywać czynności w postępowaniu administracyjnym w imieniu gminy. Ponadto, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 98 ust. 3 i ust. 3a u.s.g., które to przepisy expressis verbis wskazują, kto jest uprawniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego. W żadnym przepisie tej ustawy ustrojowej nie jest wymieniona rada gminy. Także przepis art. 148 P.p.s.a. wskazuje pośrednio, kto może być stroną sądowego postępowania administracyjnego. W ocenie organu, takie określenie strony nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie skargi, a w związku z tym przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Ponadto, Prokurator w tej konkretnej sprawie nie wykorzystał drogi, o której stanowi art. 52 § 1, 2 i 4 P.p.s.a. Jednak, nawet gdyby przyjąć, że Prokurator nie ma obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a do takiego naruszenia według niego doszło, to złożenie przedmiotowej skargi jest nieracjonalne i co najmniej nieuzasadnione (uchwała obowiązywała w 2017 r., skarga została złożona w dniu 27 grudnia 2017 r.), bowiem można byłoby tę sprawę spróbować załatwić w innym trybie, bez potrzeby angażowania Sądu, a w sytuacji już formalnego złożenia skargi przez Prokuratora, uniemożliwia to przepis art. 52 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ponadto organ wskazał, że jego czynności uchwałodawcze, w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie, były usprawiedliwione, bowiem wynikały z dotychczasowych rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym publikacji uchwał w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również zajmowanym stanowiskiem przez organ nadzoru, który dotychczas nie kwestionował braku publikacji takich uchwał. Jednak, jak wynika z pisma Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 16 stycznia 2018 r., aktualnie to stanowisko się zmieniło. W związku z powyższym Rada Gminy przy podejmowaniu kolejnej uchwały zamieści w jej treści uregulowanie dotyczące publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały uważa za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu organu, stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują w żaden sposób organu gminy, który winien ją reprezentować w postępowaniu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy (takim przepisem z pewnością nie jest art. 31 tej ustawy, w świetle którego wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz). Za przyjęciem, że organem właściwym jest w tym przypadku rada gminy przemawia właśnie treść cyt. wyżej art. 32 P.p.s.a. Skoro przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, uprawnia to do przyjęcia stanowiska, że to ona winna być wskazana w skardze do sądu jako strona przeciwna. Okoliczność ta jest bezsporna w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpaniem środków zaskarżenia, a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, co będzie wynikało z dalszych rozważań Sądu, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu, że skarga została złożona w końcowym okresie obowiązywania uchwały stwierdzić trzeba, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, ponieważ nawet przestanie obowiązywania uchwały nie uprawnia do zaakceptowania stanowiska, że skarga winna podlegać odrzuceniu lub oddaleniu. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, z uwagi na zróżnicowane skutki prawne, jakie wywiera uchylenie aktu bądź stwierdzenie jego nieważności, brak podstaw do uznania skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy w dacie jej wniesienia, akt będący przedmiotem kontroli Sądu nie istnieje (zob. wyrok NSA z 27.09.2007 r., sygn. II OSK 1046/07, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakończenie okresu, na który akt prawa miejscowego był uchwalony, nie eliminuje go jednocześnie z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia. Oczywiście bezzasadne i nie poparte jakąkolwiek argumentacją prawniczą były zarzuty organu dotyczące nieracjonalnego działania Prokuratora, który wykonując swoje obowiązki ustawowe był w pełni uprawniony do złożenia przedmiotowej skargi. W przedmiotowej sprawie sporna była ponadto okoliczność, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądów administracyjnych można było w spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W ostatnim czasie w orzecznictwie jednak ugruntowało się stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.