II SA/Bd 173/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty A. z dnia [...] 2006 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 344,00 (trzysta czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta A. decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 150 a i b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U Nr 99 poz. 101 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku J. B. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego – odmówił przyznanie tego zasiłku. Wydając powyższą decyzję wskazano, że wnioskodawca nie udokumentował co najmniej 15-letniego okresu wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Z przedłożonych świadectw pracy wynika, że jedynie zatrudnienie w okresie od [...]1985 r. do [...]1989 r. może być uznane za wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Organ w celu należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego wystąpił do Urzędu Miejskiego w A., który archiwizuje dokumenty zlikwidowanego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w A., z zapytaniem czy w aktach archiwalnych zlikwidowanego przedsiębiorstwa znajdują się jakiekolwiek dokumenty, z których wynikałoby, że J. B. otrzymywał wynagrodzenie za pracę świadczoną w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Pismem z dnia 22 maja 2006 r. Urząd Miejski udzielił odpowiedzi, iż w aktach osobowych zainteresowanego brak jest dokumentów poświadczających wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Z przesłanych w dniu 7 czerwca 2006 r. kopii kart wynagrodzeń J. B. nie wynika, aby zainteresowany w trakcie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...] otrzymywał wynagrodzenia za pracę świadczoną w warunkach szczególnych. Zdaniem organu podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że pracujący z nim koledzy posiadają świadectwa wykonywania pracy w warunkach szczególnych, nie może stanowić podstawy do uznania, że również zainteresowany świadczył pracę w takich warunkach. Urząd Miejski w A. na podstawie akt i dokumentów będących w jego posiadaniu wyraźnie stwierdził, iż z dokumentów tych nie wynika, aby J. B. wykonywał pracę w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Dowodem bezpośrednim uniemożliwiającym uznanie wskazanego okresu pracy jako wykonywanego w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze jest – wg organu – wyżej wskazana informacja z archiwum Urzędu Miejskiego stanowiąca wprost, że w aktach osobowych brak jest dokumentów poświadczających wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik wnioskodawcy zarzucając niewykonanie przez organ orzekający wszelkich dostępnych prawem czynności, co stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. Odwołujący wniósł o przesłuchanie wskazanych w odwołaniu świadków, uchylenie Starosty z 5 lipca 2006 r. i przyznanie praw do zasiłku. Przesyłając odwołanie wraz z aktami organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził dowód z zeznań świadków oraz dowód z przesłuchania strony, jednakże dowody te w sposób nie budzący wątpliwości nie wyjaśniły, że J. B. pracując na stanowisku elektromontera wykonywał prace w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze i brak podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2006 znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 150 a i b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż J. B. w okresie od 01.08.1973 r. do 31.12.1984 r. był zatrudniony na stanowisku elektromontera, jednakże z materiału tego nie wynika fakt, iż praca ta była wykonywana w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Z posiadanej dokumentacji wynika stanowisko i wymiar pracy, jednakże brak jest informacji o charakterze wykonywanej pracy. Podnoszona przez J. B. okoliczność, że pracujący z nim koledzy posiadają świadectwa wykonywania pracy w warunkach szczególnych, nie może stanowić podstawy do uznania, że również zainteresowany świadczył pracę w takich warunkach. Urząd Miejski w A. na podstawie akt i dokumentów będących w jego posiadaniu wyraźnie stwierdził, iż z dokumentów tych nie wynika aby J. B. wykonywał pracę w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Dowodem bezpośrednim, który uniemożliwia uznanie wskazanego okresu pracy jako wykonywanego przez J. B. w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze jest wskazana informacja z archiwum Urzędu Miejskiego stanowiąca wprost, że w aktach osobowych brak jest dokumentów poświadczających wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że w dniu 31 października 2006 r. dokonano wglądu do akt osobowych byłego [...] w A. i stwierdzono, że z tych akt nie wynika, aby praca wykonywana przez J. B. była wykonywana w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W przeglądanych aktach osobowych J. B. nie znaleziono adnotacji o okresach wykonywania prac w warunkach szczególnych i dlatego oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci przede wszystkim dokumentów urzędowych, umowy o pracę, świadectwa pracy oraz zeznań świadków organ stwierdził, że nie zostało udowodnione zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył pełnomocnik J. B. zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię niewłaściwe zastosowanie w szczególności przepisów Zarządzenia MB i PMB z dnia 1 sierpnia 1983 r. w sprawie wykazu stanowisk pracy nadzorowanych przez MB i PMB, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach...(Dz. Urz. MB i PMB nr 3/83, poz. 6) poprzez stwierdzenie, że stanowisko elektromontera w PBK w A. nie mieści się w wymienionym wykazie, oraz art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności albowiem załatwiając słuszny interes wnioskodawcy błędnie zinterpretowano przepisy prawa, II. sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału poprzez przyjęcie, że nie zostało udowodnione zatrudnienie J. B. w szczególnych warunkach przez okres co najmniej 15 lat, albowiem w aktach osobowych brak jest dokumentów poświadczających wykonywanie pracy w warunkach szczególnych, a okoliczność, że pracujący z nim koledzy posiadają świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach nie może stanowić podstawy do uznania, że również zainteresowany świadczył pracę w takich warunkach. Skarżący wnosił o: 1. uchylenie decyzji o nr [...] Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] 2006 r. oraz poprzedzającej ją Decyzji Starosty A. znak [...] z dnia [...] 2006 r. 2. ustalenie, że skarżący a) w okresie zatrudnienia w b. PBK w A. w dniu 01.08.1973 - 31.12.1984. był zatrudniony w szczególnych warunkach, b) od dnia 1 lutego 2006 r. nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego, 3. zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwoty 344,00 zł (w tym 244,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego). Do skargi skarżący dołączył oświadczenie M. S. Kierownika Działu Spraw Pracowniczych w b. PBK w A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w obu decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga, w której skarżący domaga się uchylenia obu decyzji i przyznania kosztów zastępstwa procesowego jest zasadna i należało ją uwzględnić. W związku natomiast z żądaniem zawartymi w pkt II skargi wypada jej profesjonalnemu autorowi przypomnieć, wskazując na treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i formalnego i wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 in principio ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Sąd nie zastępuje natomiast organu w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Rozpoznając skargę i zawarte w niej zarzuty nie można odmówić jej słuszności. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane treścią art. 6 -10 K.p.a. Wynika z nich m.in., że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8) i zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art.10). Rozwinięciem tych ogólnych zasad są dalsze przepisy K.p.a. co w niniejszej sprawie szczególnie istotne art. 75, 77, 80 i 89 K.p.a. Wynika z nich m.in., że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd.1), że obowiązkiem organu jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80), a gdy to jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przeprowadzenie rozprawy (art. 89 § 2). Analiza akt sprawy wskazuje, że tym zasadom i wymogom organy administracji nie sprostały. Przede wszystkim należy zauważyć, że jest bezsporne, iż skarżący w okresie od 01.08.1973 do 31.12.1984r. był pracownikiem zlikwidowanego później Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w A. Wynika to m.in. z wystawionego pod rządami wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 20 listopada 1974 r. w sprawie świadectw pracy z opisem (Dz. U. Nr 45 poz.269 z późn. zm). Przepisy tego rozporządzenia nie przewidywały obowiązku zamieszczania w świadectwie pracy informacji o okresie wykonywanej pracy w szczególnych warunkach i szczególnym charakterze. Obowiązek taki wprowadziło w swoim § 1 ust. 1 pkt 11 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz. U. Nr 60 poz. 282). Z § 9 tego rozporządzenia wynika, że weszło ono w życie w dniu 2 czerwca 2006 r. Weszło więc ono w życie po ponad 12 latach od zakończenia pracy w tym Przedsiębiorstwie przez skarżącego i 5 latach od uchwały z 1 października 1991 r. o postawieniu go w stan likwidacji (vide "Historia Zakładu" - informacja likwidatora w aktach administracyjnych). Nie można było więc oczekiwać aby skarżący przedłożył taki dokument, który potwierdzałby prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Właśnie ta okoliczność obligowała organ do bardzo starannego, pieczołowitego, wręcz drobiazgowego poszukiwania i przeprowadzenia dowodów. W szczególności należało m.in. po myśli przywoływanego art. 89 § 2 przeprowadzić rozprawę. Z akt zdaje się wynikać, że potrzebę taką dostrzegał i organ, skoro do niektórych osób zawnioskowanych w odwołaniu jako świadkowie skierował - po wydaniu decyzji z dnia 5 lipca 2006 r. wezwanie na rozprawę - do R. S., Z. B., L. B., Z. K. (natomiast S. W. wezwał tylko do złożenia zeznań). Z akt nie wynika jednak aby rozprawa była przeprowadzona. Nie są bowiem jej potwierdzeniem dokumenty zatytułowane "Zeznanie świadka". Nie wynika też z nich również aby skarżący lub jego pełnomocnik byli obecni przy składaniu zeznań (na rozprawie w sądzie administracyjnym wręcz temu zaprzeczyli). Tymczasem z art. 95 § 1 K.p.a. będącego realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika, że na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto w myśl tego przepisu strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. W toku tej rozprawy należało dążyć do ustalenia rodzaju i zakresu wykonywanej przez skarżącego pracy, dążyć do ustalenia jej przebiegu i innych istotnych dla sprawy okoliczności. Tego organ bez żadnej uzasadnionej przyczyny zaniechał. Dokonanie takich ustaleń winno następnie skłonić organ do starannej analizy porównawczej tych ustaleń z dokumentami dotyczącymi ww. osób, którym swego czasu wystawiano oczekiwane świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach. Zauważyć też należy, że na niektórych dokumentach wystawianych w przeszłości w Przedsiębiorstwie [...] figuruje nazwisko M. S. będącej wówczas Kierownikiem Działu Spraw Pracowniczych, będącej także autorką oświadczenia dołączonego do skargi. Winno to było skłonić organ do poszukania tej osoby i przesłuchania jej na rozprawie. Skoro mógł ją odszukać skarżący, dysponujący bez porównania znacznie mniejszymi niż organ administracji publicznej możliwościami poszukiwania, to tym bardziej można było tego oczekiwać od organu. Na konieczność bardzo starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego zwrócono już uwagę organowi w bardzo podobnej sprawie ze skargi jednej z osób wnioskowanej do przesłuchania jako świadka ww. R. S. rozpoznawanej przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy (SA/Bd 1799/03 – wyrok z 24 września 2003 r.). Wypada też w tym miejscu zwrócić uwagę, że nie można obciążać skarżącego skutkami braku rejestrów stanowisk pracy w warunkach szczególnych (vide przywoływana w zaskarżonej decyzji notatka z 31 października 2006 r.). Należy też zaznaczyć, że dołączone do akt odpisy (jedna z nich zresztą bardzo nieczytelna) karty płac dotyczą tylko 4 lat pracy skarżącego tak więc okresu znacznie krótszego niż jego zatrudnienie w Przedsiębiorstwie [...]. Organ w swojej decyzji nie wyjaśnił także, jaką moc dowodową mają te dokumenty w niniejszej sprawie. Mając więc na uwadze powyższe ustalenia należało uchylić obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uznając że są to istotne uchybienia przepisów postępowania, które ewentualnie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ przeprowadzi bardzo starannie postępowanie dowodowe. M.in. przeprowadzi rozprawę z udziałem skarżącego lub jego pełnomocnika, przesłucha wszystkie wskazane wyżej osoby, w tym również M. S., dokładnie ustali rodzaj, zakres i okres wykonywania pracy przez skarżącego oraz świadków, przeanalizuje dokumenty dotyczące ww. osób, które według skarżącego pracowały razem z nim, porównując ich treść z ustaleniami dotyczącymi pracy skarżącego i przeprowadzi wszelkie inne dodatkowe dowody, jeżeli taka potrzeba wyłoni się w toku postępowania. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., a zawarte w punkcie 3 na art. 200 tej ustawy w związku z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 z późn. zm).