II SA/Bd 174/10

Dnia 13 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy skarżącemu S. S. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego na działce nr [...], położonej w miejscowości J. Powyższa decyzja została poprzedzona następującym postępowaniem: Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący S. S. wniósł do B. Miasta i Gminy J. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarownia terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie restauracji o salę użytkową na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w J., której właścicielem jest Gmina J. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego na działce nr [...], określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] września 2007 r. podnosząc, że przy pracach nad podziałem działki nr [...] okazało się, że w ww. decyzji pomylono granice działek w rezultacie czego zabudowa wyznaczona decyzją obejmuje swym zasięgiem sąsiednią działkę nr [...] Granica działki nr [...] przebiega po obrysie istniejącego (na tej działce) budynku wraz z jego przybudówkami, tymczasem w decyzji teren planowanej (na działce nr [...]) zabudowy obejmuje także teren przybudówek (budynku z działki nr [...]), które położone są na działce nr [...]. Zdaniem Burmistrza powoduje to, że decyzja nie może być wykonana i charakter niewykonalności jest stały. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. Kolegium stwierdziło, że projekt zakwestionowanej decyzji sporządziła zgodnie z wymogiem art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") osoba wpisana na listę urbanistów; załączona do decyzji analiza jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (zwanego w skrócie "rozporządzeniem"). Błędnie jednakże ustalono teren planowanej inwestycji. Decyzja obejmująca działkę nr [...] w załączniku graficznym określa teren zabudowy obejmujący swym zasięgiem także sąsiednią działkę nr [...]. Oznacza to, że istnieje sprzeczność pomiędzy wydaną decyzją, wskazującą jako teren inwestycji działkę nr [...], a załącznikiem graficznym do decyzji, wskazującym zarówno działkę nr [...] jak i działkę nr [...]. Ponadto decyzja, w części określonej załącznikiem graficznym jest sprzeczna z wnioskiem skarżącego, co oznacza, że organ wydał rozstrzygnięcie ponad żądanie strony. Rozbieżność pomiędzy decyzją a jej załącznikiem graficznym uniemożliwia stwierdzenie zgodności ewentualnego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem organu błędne określenie granicy działek mogło także wpłynąć na poprawność dokonanej analizy. Działka nr [...] nie posiada także dostępu do drogi publicznej. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że wprawdzie decyzja Burmistrza nie jest niewykonalna, jednakże zawarte w niej błędy natury merytorycznej powodują, że jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wbrew bowiem art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Burmistrz określił warunki zabudowy dla nieruchomości nie posiadającej dostępu do drogi publicznej. Z załączonej do decyzji mapy wynika, że pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], stanowiącej ulicę K., znajdują się działki nr [...], [...], [...] oraz [...] – odcinające dostęp do tejże drogi. Błędu tego nie można naprawić poprzez ewentualne rozszerzenie żądania i objęcie inwestycją działki nr [...]. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej odbywałby się przez działkę nr [...]. Poza tym każda z tych działek może ulec sprzedaży. Kolegium podzieliło poza tym pozostałe motywy decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniu skarżącego pomyłka w określeniu granic działki nie może zostać naprawiona w trybie wznowienia postępowania. Tryb ten jest bowiem konkurencyjny względem trybu stwierdzenia nieważności decyzji i nie może być zastosowany w przypadku kiedy wspomniany błąd spowodował rażące naruszenie prawa. W skardze do sądu administracyjnego S. S. wniósł o uchylenie zarówno decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r., jak też poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., zarzucając im naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy na tej podstawie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas kiedy naruszenie prawa nie było rażące i możliwe było jego usunięcie w trybie postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżący przyznał, że nastąpiła pomyłka w określeniu numeracji działek, na których planowana jest inwestycja. Podkreślił, że nie tylko on, ale także urbanista sporządzający projekt decyzji pozostawał w przekonaniu, że przybudówki należą do działki nr [...]. Wolą inwestora było zrealizowanie inwestycji na określonym terenie z dostępem do drogi publicznej. Drugorzędną sprawą jest ewidencyjne oznaczenie działek obejmujących teren zaplanowanej inwestycji. Gdyby skarżący wiedział, jak przebiegają granice działki nr [...], oczywiście objąłby wnioskiem także działkę nr [...], bo w istocie ta działka musiała być objęta terenem inwestycji. Błąd ten nie przesądza o niedającej się usunąć wadliwości decyzji. Powzięcie informacji o nowych okolicznościach faktycznych, tj. odnośnie braku przynależności przybudówek do działki nr [...], kwalifikuje się zdaniem skarżącego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie pomyłka powyższa powinna podlegać sprostowaniu. Brak wykorzystania tej możliwości prawnej przez organ jest w opinii skarżącego równoznaczne z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W toku rozprawy skarżący wskazał, że działka nr [...] ma dwa dojazdy do ul. K. – poprzez przejazd (bramę) pod budynkiem na działce nr [...] oraz poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Słusznie – co do zasady – organ wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, która jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Takie rozstrzygnięcie byłoby bowiem wprost sprzeczne z jasną treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kiedy teren ma dostęp do drogi publicznej. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że do stwierdzenia tego rodzaju rażącego naruszenia prawa konieczne byłoby niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego odnośnie nieistnienia takowego dostępu. Ustalenie to powinno przy tym uwzględniać treść art. 2 pkt 14 p.z.p., zgodnie z którym ilekroć w ustawie mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sam fakt zatem, iż działka nr [...]jest otoczona przez inne działki, graniczące z kolei z drogą publiczną – ul. K., nie przesądza faktu, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ww. art. 2 pkt 14 p.z.p. Dopiero wykluczenie istnienia odpowiedniej służebności lub istnienia drogi wewnętrznej pozwalałoby na przesądzenie tej okoliczności. Akta sprawy nie dają powodu do takich jednoznacznych twierdzeń. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż na mapie geodezyjnej, na zarysie budynku znajdującego się na działce nr [...] uwidocznione są przerywane linie, odpowiadające bramie przejazdowej, wskazanej przez skarżącego, a ponadto sam kształt działki nr [...] (działka wąska, mocno wydłużona) może sugerować przeznaczenie tej działki pod cele komunikacyjne. Co więcej – żadna z map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy nie obejmuje całego obszaru działki nr [...]. Nie można zatem w oparciu o akta sprawy rozstrzygnąć, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej, w szczególności do innej drogi publicznej niż ul. K. Ze wspomnianych map geodezyjnych, w szczególności z mapy geodezyjnej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, wynika, iż rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia prawa. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganych przez art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. właściwy organ, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem), wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wprost zatem z cytowanego przepisu wynika, że obszar analizowany ma być wyznaczony "wokół" działki budowlanej, na której ma być zrealizowana inwestycja. W żadnym razie granica obszaru analizowanego nie może zatem przecinać granic wskazanej działki budowlanej. Tymczasem w załączniku graficznym decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. uwidoczniony jest obszar analizowany, którego granica bardziej oddalona od ul. K. przecina granice działki nr [...]. Przy tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego ocena, że planowana inwestycja spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. warunek dostosowania się nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) jest wprost sprzeczna z treścią tego przepisu. Wskazane parametry zabudowy objęte są wyraźną regulacją prawną zarówno w ustawie, jak i ww. akcie wykonawczym do ustawy i nie mogą być w procedurze określania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji pozostawione domniemaniu, lecz muszą być wyraźnie wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 641/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Określenie w decyzji wymaganych parametrów bez zbadania obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust.1 ww. rozporządzenia powoduje, że w istocie rzeczywiście istniejące parametry istniejącej zabudowy zostały pominięte lub pozostawione domniemaniu, co w sposób rażący narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Już powyższe jest wystarczające do stwierdzenia, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto – tak jak wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. (które to stanowisko jedynie marginalnie zostało zaakceptowane w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2009 r.) – za rażące naruszenia prawa należy także uznać istniejącą sprzeczność pomiędzy treścią samej decyzji a stanowiącym jej integralną część załącznikiem, polegającą na określeniu w treści decyzji, iż dotyczy ona określenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w sytuacji, kiedy załącznik określa teren inwestycji zarówno na działce nr [...] jak i nr [...]. Treść decyzji o warunkach zabudowy ma określić warunki "zmiany zagospodarowania terenu" polegające m.in. "na budowie obiektu budowlanego" (art. 59 ust. 1 p.z.p.). Jasne jest, że owe warunki muszą dotyczyć zmiany zagospodarowania terenu konkretnie sprecyzowane – tj. skonkretyzowane zarówno co do obszaru jak też co do rodzaju zmiany (rodzaju planowanego obiektu budowlanego). W tej sytuacji wykroczenie poza ramy wniosku o wydanie decyzji oznacza, że organ nie rozstrzyga o tego rodzaju zmianie zagospodarowania terenu, która miała być wedle wnioskodawcy poddana rozstrzygnięciu. Wskazanie zaś w treści decyzji dwóch różnych obszarów objętych zmianą zagospodarowania terenu oznacza, że nie jest możliwe określenie, dla jakiej konkretnej zmiany zostały określone warunki, które ma spełnić przyszła inwestycja. Sprzeczność co do obszaru, który jest objęty rozstrzygnięciem decyzji o warunkach zabudowy jest zatem rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 p.z.p. Ze względu na powyższe, uznając, że aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w pełni trafne, podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), oddalił skargę.