II SA/Bd 174/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., zwany dalej "Inspektorem Powiatowym", nakazał współwłaścicielom budynku zlokalizowanego w M. przy ul. [...] i ul. [...] – A. i B. W., J. i T. W., R. B., D. C., M. S., B. N. i K. M.: ▪ w pkt 1 - wykonanie zadaszenia nad ciągami pieszymi, stanowiącego zabezpieczenie przed spadającymi dachówkami, wskazując, iż zadaszenie to należy wykonać zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji; ▪ w pkt 2 - wykonanie plomb kontrolnych w miejscach pęknięć ścian i ich obserwację na przestrzeni minimum sześciu miesięcy; ▪ w pkt 3 - wywieszenie tablic ostrzegawczych informujących o istniejącym zagrożeniu. Zaznaczono ponadto, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...], nr [...]. Upomnieniem z dnia 22 kwietnia 2010 r., Inspektor Powiatowy wezwał m. in. A. W. do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] Inspektor Powiatowy wszczął w stosunku do zobowiązanej postępowanie egzekucyjne, nakładając na nią jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w wysokości 1.000 zł. W tym też dniu organ wystawił stosowny tytuł wykonawczy. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r., skierowanym do organu egzekucyjnego, A. W. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, oparte na art. 33 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz.1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.", zarzucając błąd co do osoby zobowiązanego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca podniosła, iż decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] powinna zostać skierowana nie do niej, lecz do działającego w czasie jej wydania zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Podkreśliła, iż z uwagi na brak środków finansowych i zdolności kredytowej nie jest w stanie sfinansować jakichkolwiek robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Zdaniem skarżącej z uwagi na konflikt istniejący pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości oraz brak środków finansowych umożliwiających prowadzenie robót budowlanych zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia nie doprowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku. W istniejącej sytuacji bardziej uzasadnione byłoby zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Inspektor Powiatowy odmówił A. W. uwzględnienia zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r. Organ podkreślił, że egzekwowane obowiązki zostały nałożone na skarżącą na mocy decyzji wydanej w dniu [...]. Ponieważ decyzja ta jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym, skarżąca cały czas pozostaje zobowiązana do jej wykonania, w związku z czym należało zastosować w stosunku do niej stosowane środki egzekucyjne. Organ zwrócił uwagę, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, albowiem w razie wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu. Wyjaśnił przy tym, że wykonanie zastępcze również musiałoby zostać sfinansowane przez współwłaścicieli budynku. Na powyższe postanowienie A. W. wniosła zażalenie do Inspektora Wojewódzkiego, podtrzymując zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przedstawione w piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu zażalenia A. W., utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji co do bezzasadności powołanych przez skarżącą zarzutów. Na ostateczne postanowienie Inspektora Wojewódzkiego A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów u.p.e.a., tj.: art. 7 § 2, art. 119 § 2 oraz art. 127, poprzez nie uwzględnienie określonych w ustawie zasad wyboru środka egzekucyjnego oraz stanu faktycznego sprawy i w rezultacie zastosowanie niewłaściwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy należało zastosować wykonanie zastępcze, a także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 7 i art. 77 § 1, poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela przy załatwianiu sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zdaniem skarżącej z uwagi na konflikt istniejący pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, uniemożliwiający wspólną realizację obowiązku, bardziej celowe było zastosowanie wykonania zastępczego. Zarzucono, iż organ egzekucyjny utrzymując zastosowaną grzywnę w celu przymuszenia nie ustosunkował się do przedstawionych przez stronę skarżącą argumentów przemawiających za zastosowaniem w rozpatrywanym przypadku wykonania zastępczego, w tym do faktu pozostawania współwłaścicieli nieruchomości w konflikcie, który uniemożliwia wspólną realizację obowiązku. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zadaniem Sądu było zbadanie zasadności odmowy uwzględnienia przez organ egzekucyjny zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, dotyczących błędu co do osoby zobowiązanego oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, czyli zarzutów opartych na art. 33 pkt 4 i 8 (błędnie wskazano pkt 6) u.p.e.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez Inspektora Powiatowego w związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku wynikającego z wydanej przez niego decyzji z dnia [...], nr [...]. W ocenie Sądu organy egzekucyjne postąpiły prawidłowo nie uwzględniając zarzutu skarżącej podnoszącego błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.). Zarzut ten jest bowiem całkowicie bezpodstawny w realiach niniejszej sprawy. Należy zauważyć, że organ egzekucyjny jest związany treścią ostatecznej decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Dlatego też zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.), nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji. Byłoby to bowiem badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzut zatem błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Tylko rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanego, istniejąca pomiędzy treścią tytułu wykonawczego a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia, wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. W rozpatrywanym przypadku obowiązek nałożony w tytule wykonawczym wynika z ostatecznej decyzji organu I instancji. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, iż egzekucja prowadzona jest w stosunku do właściciela, określonego w ostatecznej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...]. Należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy wystawiony został w stosunku do skarżącej prawidłowo. Nie może być mowy w przedmiotowej sprawie o błędzie co do osoby zobowiązanego. Organ prowadząc postępowanie wystąpił do Burmistrza M. o ustalenie danych ze zbiorów meldunkowych w celu potwierdzenia tożsamości osób przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy zawiera wszystkie przewidziane w przepisach elementy, a treść określonego w nim obowiązku pokrywa się z treścią decyzji ustanawiającej ten obowiązek. Tytuł wykonawczy odpowiada obowiązkowi wynikającemu z ostatecznej i prawomocnej decyzji. Również zarzut podnoszący zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.) nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Nie może podlegać wątpliwości, iż zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Na gruncie analizowanej ustawy zasadą jest, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Jeżeli egzekucji podlega obowiązek wykonania określonych robót, to rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w konkretnym przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu w badanej sprawie organy dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego. Wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla skarżących, gdyż to organ dokonałby wyboru wykonawcy, a kosztami wykonania robót obciążeni zostaliby ostatecznie zobowiązani. Natomiast nieuiszczona bądź nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu w razie wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 125 u.p.e.a.). W sprawie nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut zastosowania wobec strony zobowiązanej zbyt uciążliwego środka (art. 33 pkt 8 powołanej ustawy), a zasada stosowania najmniej uciążliwego środka (art. 7 § 2 wskazanej ustawy) nie została naruszona. Grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania obowiązku przez samych zobowiązanych, zaś wykonanie zadaszenia w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot, nastąpiłoby przecież na koszt zobowiązanych. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. powołanej ustawy). Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 134 wskazanej ustawy, jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zatem uciążliwości związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Tym bardziej, że w razie wykonania obowiązku grzywny w celu przymuszenia, które nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą zostać na wniosek zobowiązanego zwrócone w całości lub w części (art. 125 i art. 126 powołanej ustawy). Należy podkreślić, iż strona zobowiązana może uniknąć wyegzekwowania kwoty nałożonej grzywny przystępując do realizacji obowiązku określonego w decyzji, a to pozostawia jej możliwość wyboru najtańszego rozwiązania – sposobu wykonania zadaszenia (samodzielnie lub poprzez wybraną firmę, z którą może negocjować cenę usługi). Zdaniem Sądu wykonanie zastępcze nie zwolni strony skarżącej z obowiązku skierowanego do egzekucji. Odnieść należy się również do podnoszonej przez skarżącą kwestii niewykonalności egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie podkreśla się, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, tzn. obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia czy koszty (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05, publ. jak wyżej). Ponadto podkreślić należy, że powinność udowodnienia niewykonalności egzekwowanego obowiązku spoczywa na stronie podnoszącej taki zarzut. W rozpatrywanym przypadku nie podlega wątpliwości, iż egzekwowany obowiązek jest obiektywnie wykonalny. Istnieje bowiem techniczna możliwość wykonania nakazanych w decyzji robót. Natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z trudnościami finansowymi i brakiem porozumienia pomiędzy współwłaścicielami budynku nie powodują trwałej i obiektywnej niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Wskazać należy, iż organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W przedmiotowej sprawie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie jakie stan techniczny budynku powoduje dla zdrowia i życia ludzkiego. W interesie społecznym leży więc jak najszybsze wyegzekwowanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, a kwestie związane z finansami i zarządem nieruchomością nie mogą usprawiedliwiać braku działania ze strony zobowiązanych współwłaścicieli. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.