II SA/Bd 174/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 27 grudnia 2022 r., nr SKO-4110/1062/2022 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nowego z dnia 28 listopada 2022 r. nr MGOPS.516.001136.2022 Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. Burmistrz N. odmówił S. P. (dalej także: Skarżący, Strona) przyznania dodatku węglowego, wskazując, że Skarżący dokonał modyfikacji w deklaracji Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) w zakresie rodzaju stosowanego paliwa po 11 sierpnia 2022 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona podniosła, że problemem było błędne złożenie deklaracji rodzaju stosowanych paliw przez zarządcę budynku. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. omyłkowo zarządca podał zły rodzaj stosowanego paliwa w kotle na paliwo stałe, a dopiero w dniu [...] września 2022 r. sprostowano tą oczywistą omyłkę i zgłoszono rodzaj stosowanego paliwa zgodnie z prawdą na węgiel i paliwa węglopochodne. Skarżący dodał, że budynek należy do Nadleśnictwa [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO, Kolegium, organ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z. 2022 r. poz. 1692 ze zm.) – dalej: "u.d.w." – organ wskazał, że pierwsza deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw na budynek jednorodzinny położony w miejscowości K. [...] została złożona w dniu [...] kwietnia 2022 r. przez zarządzającego nieruchomości J. G.. Zadeklarowano w niej jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem, a jako rodzaj stosowanych w kotle paliw stałych podano pellet drzewny. W dniu [...] września 2022 r. dokonano zmian w złożonej deklaracji podając jako rodzaj stosowanych w kotle paliw stałych - węgiel i paliwa węglopochodne. Organ podkreślił, że wyżej powołany przepis wymaga, aby źródło ciepła było zgłoszone do dnia [...] sierpnia 2022 r., a po tym dniu wpisane lub zgłoszone po raz pierwszy. Kolegium uznało, że w przypadku, gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji wcześniej już złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do pobrania dodatku węglowego, świadczenie to nie może być przyznane. Podkreślił, że z uwagi na to, że w pierwotnej deklaracji jako rodzaj stosowanych w kotle paliw stałych wskazano pellet drzewny, Skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało dodatkowo, że wydając decyzję miało na uwadze fakt, że w dniu 3 listopada 2022 r. do ustawy o dodatku węglowym został dodany przepis art. 2 ust. 15g, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Organ dodał przy tym, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy główne źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone lub wpisane do CEEB, po czym dodał, że w niniejszej sprawie z taka sytuacja nie miała miejsca. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stanęło na stanowisku, że Skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo, że to nie on był odpowiedzialny za złożenie do dnia 11 sierpnia 2022 r. właściwej deklaracji CEEB. Organ ponownie podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku, gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do pobrania dodatku węglowego (np. zmiana rodzaju paliwa, czy też jego dopisanie) świadczenie to nie mogło zostać przyznane. W skardze do tutejszego Sądu Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zobowiązanie organu do przyznania w określonym terminie Skarżącemu przysługującego mu dodatku węglowego, ewentualnie o zobowiązanie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynikającego z art. 2 ust. 15g u.d.w. i wydania decyzji na jego podstawie. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: a) naruszenie art. 2 ust. 15g u.d.w. w stopniu rażącym - przez zaniedbanie obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy, b) naruszenie zasady praworządności tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: "k.p.a." – przez uznanie, że norma z art. 2 ust. 15g u.d.w. w danej sprawie nie ma zastosowania, c) naruszenie zasady prawdy obiektywnej tj. art. 7 w zw. z art 77 §1 k.p.a. przez niedopełnienie ciążącego na organie obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, d) naruszenie zasady rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Skarżącego tj. art. 7a §1 w zw. z art. 81a k.p.a. przez uznanie, że w danej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 2 ust. 15g u.d.w., mimo braku pełnego przekonania co do jego zastosowania, e) naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania tj. art. 12 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania w sposób dostatecznie wnikliwy w celu ustalenia stanu faktycznego, f) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, nie przytaczając konkretnych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2023 r. (k. 36 akt sądowych). Wcześniej Skarżący został poinformowany także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Należy zaznaczyć, że dopuszczalność rozpoznania spraw na posiedzeniach niejawnych w czasie obowiązywania obostrzeń związanych z epidemią COVID-19 była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II FSK 1230/21 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak orzeczenia przytaczane w dalszej części uzasadnienia), a wyrażone w nim poglądy tut. Sąd podziela. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Problematyka uprawnienia do otrzymania dodatku węglowego w okolicznościach analogicznych do wynikających ze stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie była przedmiotem tut. Sądu w innych sprawach, stąd Sąd podzielając te poglądy, posłuży się argumentacją przedstawioną w wydanych w tych sprawach wyrokach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Jak wynika ze złożonej przez zarządcę budynku, w którym zamieszkuje Skarżący w dniu [...] kwietnia 2022 r. deklaracji Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków zadeklarowała ona – jako rodzaj stosowanych w kotle paliwa stałego – tylko "pellet drzewny" (rubryka B03 deklaracji), nie zaznaczając innych pozycji. W tym zakresie w dniu [...] sierpnia 2022 r., a więc po złożeniu wniosku i po upływie terminu opisanego w art. 2 ust. 1 u.d.w. (po 11 sierpnia 2022 r.) zarządca skorygował w dniu 26 września deklarację, oznaczając jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego "węgiel i paliwa węglopochodne". Organy obu instancji uznały, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś zarządca budynku w deklaracji CEEB wskazał jako rodzaj paliwa "pellet drzewny", to Skarżącemu dodatek węglowy, o przyznanie którego wnosi, się nie należy. W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 15 u.d.w. organy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższy przepis nadaje zatem szczególną rolę oświadczeniom strony zawartym w deklaracji CEEB. Organy na podstawie tego przepisu przyjęły, że treść deklaracji uwidoczniona przed 11 sierpnia 2022 r. determinuje wynik sprawy o przyznanie dodatku węglowego. Okoliczności podlegające analizie organu w sprawie w tym przedmiocie wykraczają poza wskazaną wyżej kwestię. Organ I instancji przeprowadził wprawdzie w dniu [...] grudnia 2022 r. wywiad środowiskowy (por. k. 9 akt admin. I inst.), w ramach którego ustalił, że w budynku pod adresem zamieszkania Skarżącego głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe, zasilany paliwami stałymi (węglem kamiennym, brykietem, lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego, odbierając na powyższą okoliczność oświadczenie Skarżącego, niemniej kwestionując skuteczność korekty deklaracji CEEB odmówił przyznania dodatku węglowego. Formalistyczne podejście do sprawy Skarżącego zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (por. druk sejmowy IX kad. Nr 2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego ustawą o dodatku węglowym koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z którego wynikały przedstawione wyżej ustalenia w konfrontacji z przyjętymi przez organy skutkami skorygowania deklaracji po dniu 11 sierpnia 2022 r. świadczy o zawężeniu ustaleń organów obu instancji do formalnej kwestii aktualności danych w deklaracji CEEB, a nie do zasadniczej dla wyniku tej sprawy faktycznej okoliczności wykorzystywania przez Skarżącego paliwa stałego do ogrzewania jej gospodarstwa domowego. Pamiętać należy, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien zatem toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Stanowisko organu jest w powyższych okolicznościach niespójne i niezrozumiałe. W kontekście art. 8 k.p.a. (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej) powstaje zatem pytanie, czym w istocie kierował się organ przeprowadzając wywiad środowiskowy prezentując – błędny – pogląd o bezskuteczności korekty deklaracji, co wynika z treści zawiadomienia z dnia [...] listopada 2022 r. Postępowanie organów w niniejszej sprawie naruszało powyższe przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno przyjąć, jak chce tego Kolegium, że złożenie korekty deklaracji po dniu 11 sierpnia 2022 r. mogło stanowić wystarczającą podstawę do odmowy wypłaty dodatku węglowego. Wniosek taki musiałby zostać poparty dowodami na to, że Skarżący zarówno przed dniem 11 sierpnia 2022 r. jak i po tej dacie nie stosował paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.d.w. Złożona deklaracja z [...] września 2022 r. stanowiła w istocie korektę deklaracji z [...] kwietnia 2022 r. i została dokonana przed wszczęciem postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu [...] października 2022 r., co stanowi o naruszeniu przez organy prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 u.d.w. Trudno przyjąć, jak wskazał organ odwoławczy, że złożenie korekty deklaracji przez Skarżącego po 11 sierpnia 2022 r. mogło stanowić wystarczającą podstawę do odmowy wypłaty dodatku węglowego. Wniosek taki musiałby zostać poparty dowodami na to, że Skarżący zarówno przed 11 sierpnia 2022 r. jak i po tej dacie nie stosował paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.d.w. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 631/22). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. T. Wójcik L. Kleczkowski H. Adamczewska-Wasilewicz