II SA/Bd 175/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 815 zł (osiemset piętnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużywanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. w R., wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku przy ul. N. nr ewidencyjny działki [...] w R. z przeznaczeniem na dom przedpogrzebowy wg załączonej dokumentacji. Zastrzeżenia M. i W. G., którzy wnieśli sprzeciw w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz zastrzeżenia K. i W. T. uznano za niezasadne. Za przyjętym sposobem rozstrzygnięcia przemawiają oględziny obiektu, przedłożone dokumenty, zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i W. G. oraz K. i W. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania części powierzchni w budynku przy ul. N. nr ewidencyjny działki [...] w R. z przeznaczeniem na dom przedpogrzebowy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] powołał się na następujące argumenty: 1. inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem teren, na którym przewidywana jest lokalizacja domu przedpogrzebowego przeznaczony jest pod przemysł, tj. [...] Zakłady Okrętowe adaptowane w planie, 2. w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ustanowiono nakaz projektowania, budowania i utrzymywania obiektów budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy ocenie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich należy uwzględnić znacznie szersze doświadczenia wykładni przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144-154 Kodeksu cywilnego). W świetle art. 144 kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłóciłyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przy stosowaniu oceny tego, co może być przyjęte jako "przeciętna miara" znoszenia niedogodności wynikających z sąsiedztwa, należy rozumieć obiektywne warunki panujące w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie. Zachodzi oczywista kolizja w zakresie lokalizacji w jednym obiekcie odmiennych rodzajów działalności gospodarczej, tj. lokalu rozrywkowego i domu przedpogrzebowego. W konsekwencji z jednej strony może nastąpić zmniejszenie zainteresowania świadczonymi przez lokal rozrywkowy usługami, a z drugiej strony sąsiedztwo tego lokalu nie gwarantuje należytej powagi mającym się odbywać ceremoniom pogrzebowym. Taka lokalizacja może stać się źródłem konfliktów między stronami. 3. wsprawie, jako organ współdziałający, występował Powiatowy Inspektor Sanitarny. Postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] opiniujące pozytywnie adaptację pomieszczeń w R. przy ul. N. na dom przedpogrzebowy nie zostało doręczone M. i W. G. oraz K. i W. T. Nie został właściwie zakończony etap postępowania toczącego się przed organem współdziałającym, a wydane przez ten organ postanowienie nie jest ostateczne. Decyzja narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 106 kpa., 4. z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) wynika, że dom przedpogrzebowy winien znajdować się w stosownym dla tego rodzaju obiektów miejscu oraz winien być pod stałym nadzorem stosownych służb. Lokalizacja domu przedpogrzebowego w sąsiedztwie z lokalem rozrywkowym, stoi w sprzeczności z wymogami określonymi przepisami cytowanego rozporządzenia, 5. zgodnie z art. 6 Prawa budowlanego, dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 4 i 5 Prawa budowlanego. Przez odpowiednie zagospodarowanie należy rozumieć wybudowanie niezbędnych urządzeń budowlanych związanych z obiektem, np. place postojowe. Przedmiotowa inwestycja nie posiada niezbędnego do jej funkcjonowania miejsca postojowego, a strony będące właścicielami sąsiedniego parkingu nie wyraziły zgody na jego udostępnienie na rzecz osób mających korzystać z planowanych przez inwestora usług. Obiekt zlokalizowany jest w miejscu, gdzie na drodze obowiązuje zakaz zatrzymywania i parkowania pojazdów, 6. przedstawiony projekt nie odpowiada wymogom określonym przepisami obowiązującego w dniu wystąpienia inwestora z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906). Część opisowa projektu nie określa projektowanego zagospodarowania działki w odniesieniu do układu komunikacyjnego oraz nie posiada informacji i danych o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi. Na stronie tytułowej projektu nie zamieszczono numeru ewidencyjnego działki, spisu zawartości projektu wraz z załączonym do projektu wykazem wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. K. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że [...] Zakłady Okrętowe, które figurują w planie zagospodarowania przestrzennego, nie funkcjonują w tym miejscu od około 10 lat. Jeżeli nie można zmienić funkcji terenu z przeznaczeniem na dom przedpogrzebowy, to co wspólnego z przemysłem posiada lokal rozrywkowy "T." należący do M. i W. G. W jednym przypadku można zmienić funkcję terenu, a w jego przypadku nie. Za niestosowne skarżący uznał odwoływanie się do Kodeksu cywilnego, dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Interes osób trzecich został postawiony wyżej niż interes właściciela terenu. Bezpodstawne są obawy, że sąsiedztwo "T." będzie obraźliwe dla rodzin zmarłych, gdyż gdyby tak miało być, to nie będą one korzystały z jego usług. Ceremonie pogrzebowe nie będą odbywać się w domu przedpogrzebowym, a w kościele i na cmentarzu. W lokalu p. G. podaje się alkohol i sąsiedztwo tego lokalu, zdaniem skarżącego, stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi albowiem z pobliżu znajduje się kaplica Św. B. Żadne przepisy nie wymagają, aby przy domach przedpogrzebowych tworzyć place postojowe. Nie zamierza też korzystać z placów sąsiadów. Ceremonie przedpogrzebowe odbywają się w godzinach popołudniowych i uczestnicy, jeżeli zajdzie taka potrzeba, będą mogli skorzystać ze znajdujących się w pobliżu parkingów. Wszystkie dokumenty, jakie od niego żądano złożył. Sporządziły je osoby kompetentne i posiadające właściwe uprawnienia. Po otrzymaniu decyzji Burmistrza nie powiadomiono go o wniesieniu odwołania, wobec czego po upływie 3 miesięcy, będąc przekonany o prawomocności decyzji, podjął realizację przedsięwzięcia i poniósł znaczne nakłady finansowe. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku. Chodzi zatem tylko i wyłącznie o przepisy z zakresu Prawa budowlanego, a nie inne przepisy. Inne przepisy mogą mieć zastosowanie, gdy Prawo budowlane wyraźnie do nich odsyła. W podstawie materialnoprawnej decyzji wskazano na przepis kompetencyjny i przepis dotyczący projektowania i budowania obiektów budowlanych wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi w sposób zapewniający poszanowanie, w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Od 1 maja 2004 r. obowiązuje ustawa z 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która wprowadza m.in. zmianę art. 71 ustawy, który winien być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Art. 2 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w toku dalszego rozpoznawania sprawy zastosowanie będzie miał przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). To ostatnie rozporządzenie weszło w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (§ 13), a zatem decyzja organu I instancji z [...] oparta jest na rozporządzeniu, które utraciło moc. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Ust. 2 art. 71 definiuje, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak to już wyżej wskazano, rozważania należy ograniczyć do oceny, czy zachodzą warunki do wydawania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przewidziane w Prawie budowlanym. Przepisy o własności zawarte w Kodeksie cywilnym służą cywilistycznej ochronie własności, a dla ich ochrony właściwa jest droga postępowania cywilnego. Przepisy Prawa budowlanego nie odsyłają do stosowania przepisów o działalności gospodarczej. Ze względu na odesłanie zawarte w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 32 tego prawa, sprawę należy rozważyć w płaszczyźnie spełnienia wymogów tego przepisu oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.06.2003 r. Najistotniejszym, w ocenie Sądu, jest zarzut niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazuje, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. z dnia [...] 1991 r. teren, na którym przewidywana jest lokalizacja domu przedpogrzebowego przeznaczony jest pod przemysł, tj. [...] Zakłady Okrętowe adaptowane w planie. Pomijając już fakt, że [...] Zakłady Okrętowe od wielu lat nie istnieją, uszło uwadze organu odwoławczego, że teren oznaczony symbolem B3P zawiera oznaczenie: "Ustalenia ogólne jak dla PSB". Oznaczenie PSB oznacza "tereny produkcyjno-usługowe wielofunkcyjne, o przewadze przemysłu, składów i baz, o różnym sposobie użytkowania poszczególnych terenów powinny decydować przepisy sanitarne i ochrony środowiska uregulowane przez Prawo budowlane przy spełnieniu odpowiednich warunków zagospodarowania terenu". Czynności świadczone przez dom przedpogrzebowy można zaliczyć do działalności usługowej. Dlatego też Sąd w pełni podziela opinię Burmistrza Miasta R. z [...] stwierdzającą, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. N. w R. jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]. Trafne jest również stwierdzenie, że określona działalność nie jest zaliczana do grupy szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska naturalnego oraz uciążliwość nie wykracza poza granice obiektu i nieruchomości. To ostatnie stwierdzenie znajduje swoje uzasadnienie w treści rozporządzenia Rady Ministrów z 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Należy także podzielić pogląd, że kreowanie właściwych stosunków sąsiedzkich należy do zainteresowanych stron, a prowadzone działalności przez zainteresowane strony nie wykluczają możliwości bezpośredniej przyległości obiektów w ramach których te działalności są prowadzone. Poszanowanie interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, tj. w oparciu o zgodność z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Mówiąc o naruszeniu interesu osób trzecich należałoby wskazać na konkretny przepis z zakresu szeroko rozumianych przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem zaskarżona decyzja mówiąc o kolizji lokalizacji w jednym obiekcie odmiennych rodzajów działalności gospodarczej zdaje się mieć na uwadze interes faktyczny, a nie prawny. W ocenie Sądu, problemy lokalizacji różnych rodzajów działalności leżą poza zasięgiem decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd generalnie podziela pogląd, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed uprawomocnieniem się tego stanowiska zajętego w formie postanowienia, jest niedopuszczalne (uchwała NSA z 09.11.1998 r. OPS 8/98, ONSA 1999 Nr 1, poz. 7). Przepis art. 106 Kpa dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte i w takiej sytuacji rozważania organu II instancji byłyby aktualne. Sytuacja w sprawie jest jednak inna. Opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2002 r. nr [...] nie została zażądana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji (art. 106 § 1 Kpa), lecz dołączona przez skarżącego do wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę użytkowania części pomieszczeń. O ile, zdaniem organu odwoławczego, doszło do naruszenia prawa materialnego, jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to obowiązkiem organu II instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie może bowiem istnieć w obrocie prawnym decyzja wydana z naruszeniem prawa materialnego. Odmowa zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uzasadniona tym, że brak jest parkingu niezbędnego dla funkcjonowania obiektu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych. Wybudowanie niezbędnych urządzeń budowlanych związanych z obiektem zapewniających możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem należy wiązać bezpośredni z adaptacją pomieszczeń, a nie z miejscami parkingowymi. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby przed domem przedpogrzebowym znajdowały się miejsca parkingowe. Powołane rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.), jak sama nazwa wskazuje, dotyczy urządzania cmentarzy i zostało ono wydane na podstawie ustawy z 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nie ma zatem odniesienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wady projektu, o ile w ogóle mają istotne znaczenie, można uzupełnić poprzez wezwanie skarżącego do ich uzupełnienia. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylenie zaskarżonej decyzji.