II SA/Bd 178/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wyznaczenia i oznakowania przejścia dla pieszych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz Gminy R. kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Komendant Powiatowy Policji w G. postanowieniem z [...] 2006 r. na podstawie art. 106 kpa i 124 § 1 kpa, na wniosek Gminy w R. z 10.10.2006 r., złożony za pośrednictwem Powiatowego Zarządu Dróg w G. w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany organizacji ruchu w sprawie wyznaczenia i oznakowania przejścia dla pieszych znakami poziomymi P 10 i pionowymi D 6 w miejscowości P. Gm. R., wyraził opinię negatywną. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że usytuowanie przejścia dla pieszych w miejscowości P. na drodze nr [...] posiada nawierzchnię bitumiczną; geometria drogi na wskazanym odcinku posiada łuki poziome i pionowe. W ocenie organu pomimo ograniczenia prędkości do 40 km/h kierujący pojazdami nie mają dobrej widoczności i obserwacji ruchu pieszych, a w szczególności jadący w kierunku miejscowości S., co sprzeciwia się lokalizacji przejścia dla pieszych, która powinna zapewniać dobrą widoczność pieszych i kierujących pojazdami. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i pozytywnego zaopiniowania usytuowania przejścia dla pieszych, jak wynika z treści zażalenia. W uzasadnieniu zażalenia strona wyjaśniła, że posiada wszystkie niezbędne zezwolenia na przebudowę ciągu pieszego – budowy chodnika, a inwestycja ta zgodnie Z prawem budowlanym podlega zgłoszeniu budowlanemu, które zostało dokonane 13.07.2006 r. w Starostwie Powiatowym w G., a do zgłoszenia dołączono wszystkie niezbędne załączniki i uzgodnienia, w tym także projekt budowlany, który został uzgodniony pozytywnie przez Powiatowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji i w trakcie przygotowywania dokumentacji przez właściciela drogi Powiatowy Zarząd Dróg w G.. W ocenie strony uzgodnienie to zostało również pozytywnie zaopiniowane przez Policję. Strona zaznaczyła też, że nie było możliwości usytuowania chodnika w innym miejscu niż planowane, ponieważ po jednej stronie jest bardzo wąska skarpa i przepływająca struga, a po drugiej stronie wysoki nasyp. Jako dodatkowy argument za usytuowaniem w/w przejścia, strona podała okoliczność ograniczenia szybkości do 40 km/h, co wpływa na wystarczającą jego widoczność z odległości ok. 70 m. Bardzo ważnym wreszcie argumentem w ocenie strony za zasadnością zażalenia jest pozytywny odbiór społeczny dla planowanego przedsięwzięcia. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z [...] 2007 r., na podstawie art. 106 § 5 w zw. z art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.09.2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.03.177.1729), oraz art. 6 lit. a ust. 2 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.07.43.277), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia zważywszy na bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu drogowego. W skardze złożonej do Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, czyniąc zarzut naruszenia zasad wskazanych w załączniku nr 1, o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181), w związku z rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych z 31 lipca 2002 r., w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz. 1393), a nadto naruszenia przepisów art. 7, 11 i 124 kpa. Skarżący podniósł, że w części nr 5.2.6.2. załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, określono wytyczne jakimi należy kierować się określając potrzebę wyznaczenia przejścia oraz jego lokalizacji, wśród których zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają zasady wskazane w lit. c, e, f. W ocenie skarżącego organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie na zasadzie określonej w literze f, która stanowi, że przejścia między skrzyżowaniami należy lokalizować w miejscach zapewniających wzajemną widoczność pieszych i kierujących pojazdami; nie należy wyznaczać przejść za wzniesieniami, na łukach poziomych i za tymi łukami, w miejscach zasłoniętych przez budynki, zieleń lub inne obiekty znajdujące się przy drodze. Skarżący wywodził, że proponowana lokalizacja w wystarczającym stopniu tą widoczność, albowiem przejście nie będzie usytuowane ani za wzniesieniem, ani na łukach poziomych, ani za nimi, ani w miejscach zasłoniętych przez budynki, zieleń lub inne obiekty znajdujące się przy drodze. Skarżący podkreślił, że odległość pomiędzy projektowanym przejściem a łukiem drogi wynosi około 70 m, co przy obowiązującym ograniczeniu prędkości do 40 km/h zapewnia dobrą widoczność. W ocenie skarżącego nie bez znaczenia jest również fakt, że wspomniane wyżej Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych w sprawie znaków i sygnałów drogowych w § 3 ust. 2 stanowi, że znaki ostrzegawcze na drogach, na których dopuszczalna prędkość pojazdu nie przekracza 60 km na godzinę umieszcza się w odległości do 100 od miejsca, w których występuje lub może występować niebezpieczeństwo, przy czym jednocześnie w stosunku do znaków informacyjnych do których należą znaki D-6 "przejście dla pieszych" oraz tabliczka T-27 wskazująca przejście dla pieszych szczególnie uczęszczane przez dzieci nie ma takich wymogów. Co więcej, wymaga się umieszczania tego znaku i tabliczki w odległości zaledwie 0,5 m od krawędzi przejścia od strony nadjeżdżających pojazdów co wynika z części 5.2.6.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ opiniujący nie wziął pod uwagę, że propozycja określona w projekcie miała na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu i uwzględniała zgodnie z zasadami: źródła i cele ruchu pieszych, kierunki ruchu pieszych, rozkład ruchu szych w ciągu doby, natężenie ruchu pieszych, natężenie ruchu kołowego na drodze i geometrię drogi, co było zgodne z przywoływanym wyżej załącznikiem. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 11 i 124 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie branie pod uwagę interesu społecznego czy też słusznego interesu obywateli, a lakoniczność opinii nie spełnia – w jego ocenie - normy wskazanej w art. 11 kpa, co w konsekwencji narusza wymagania wskazane w art. 124 § l i 2 kpa. Skarżący podkreślił też, że opinia wydana przez organy oparta została o jedną tylko przesłankę, która w dodatku ma nade wszystko zastosowanie do przejść dla pieszych położonych między skrzyżowaniami, a nie uwzględnia innych zasad jakimi kierował się Wójt Gminy R. przygotowując odpowiednią propozycję zamian zasad organizacji ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, przyznał, że organy Policji I i II instancji kierowały się zasadami lokalizacji przejść dla pieszych określonymi w części 5.2.6.2. załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a przede wszystkim miały na względzie bezpieczeństwo pieszych, któremu sprzeciwia się usytuowanie przejścia na łuku pionowym i za łukiem poziomym drogi, albowiem występujący zakręt uniemożliwia dobrą widoczność, jak i prawidłową reakcję kierowców jadących od strony G. z uwagi na spadek i zakręt. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że proponowane usytuowanie przejścia dla pieszych jest niezgodne z zasadami lokalizacji przejść dla pieszych określonymi w części 5.2.6.2. lit. f w/w załącznika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270), zaskarżona decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie należało stwierdzić, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie za art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżącego, a sprowadzało się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 wskazanej wyżej ustawy, Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i przedstawionych mu akt sprawy. W niniejszej sprawie organ przedstawił sądowi akta niekompletne, ponieważ brak w nich zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącego orzeczenia organu pierwszej instancji, oraz dokumentu z którego wynikałyby: - fakt wpłynięcia do organu właściwego bądź niewłaściwego (por. wyrok NSA z 05.03.1999 r., sygn. I SA 1100/98, Lex nr 47353) i - data wpłynięcia lub nadania zażalenia. Trzeba bowiem zauważyć, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydana 21 listopada 2006 r., zażalenie zaś na nie, nosi datę sporządzenia 30 listopada 2006 r., bez jakiejkolwiek pieczęci lub adnotacji co do faktu i daty wpłynięcia do organu. W tym stanie rzeczy Sąd, nie dysponując wyżej wskazanymi dokumentami, nie miał możliwości ustalenia, czy strona zachowała siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia, skoro pomiędzy datą wydania pierwszoinstancyjnego orzeczenia a widniejącą datą sporządzenia środka odwoławczego, upłynął okres przekraczający siedem dni. Przy braku wskazanych wyżej dokumentów, zawarta w zażaleniu informacja, że zaskarżone postanowienie wpłynęło do skarżącego w dniu 24 listopada 2006 r. (vide: k. 33 akt administracyjnych), nie może być podstawą uznania, iż zażalenie wpłynęło w terminie. W świetle powyższego, zaniechanie dokonania ciążącego na organie odwoławczym obowiązku ustalenia, czy zażalenie zostało wniesione w terminie, który wynika z przepisu art. 141 kpa., miało istotne znaczenie dla ustalenia legalności zaskarżonego orzeczenia. Uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia zażalenia skutkuje tym, że orzeczenie organu I instancji staje się ostateczne. W takiej sytuacji organ odwoławczy rozstrzygałby sprawę zakończoną postanowieniem ostatecznym organu pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa skutkowałoby to nieważnością postanowienia organu II instancji. Brak w aktach administracyjnych wskazanych wyżej dokumentów uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie przez sąd, czy organ odwoławczy rozważył dopuszczalność zażalenia, czy też pominął tę okoliczność, co w przypadku naruszenia przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 §1 pkt 1lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.