II SA/Bd 178/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R.z dnia [...] r. nr [...] Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (58 dni) za okres 2006/2007. Komendant Powiatowy P. w R. decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.), odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2006/2007. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez spowodowanie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu oraz zarzucił, że całkowicie pominął treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że mając na względzie treść art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. w 2007 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma podstawy prawnej uprawniającej do wypłaty wyrównania wysokości ekwiwalentu do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W skardze do tut. Sądu, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w R. i Komendantowi Policji naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Strona zarzuciła Komendantowi Powiatowemu Policji w R. i Komendantowi Policji działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy zmieniającej, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15. Zdaniem skarżącego, całkowicie nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. Na poparcie swojego stanowiska strona przytoczyła fragmenty wyroków sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Skarżący podkreślił, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie można pozbawić go należnego świadczenia, które ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, iż naruszają one prawo. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 26 sierpnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2006-2007 (58 dni) oraz należnych odsetek. Wyżej wymieniony został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2007 r. Dla uzasadnienia swojego żądania skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Komendant Powiatowy P. w R. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Komendant Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze strona zarzuciła, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Należy zauważyć, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z ar. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten w wyniku wyroku Trybunału został zmieniony na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") i otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie jednak z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących. Z tych też względów organy obydwu instancji uznały żądanie wyrównania ekwiwalentu za bezzasadne. Należy zauważyć, że we wskazanym wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ponadto Trybunał zaznaczył, że obowiązek wypłaty ekwiwalentu, w tym za niewykorzystane urlopy, "obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W wyroku tym stwierdzono też, że określone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do urlopu płatnego, a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W doktrynie wskazuje się, że wyposażenie orzeczeń w moc powszechnie obowiązującą oznacza związanie ich treścią nie tylko uczestników konkretnego postępowania zakończonego wydaniem przez sąd konstytucyjny rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale również wszystkich innych podmiotów prawa. Powoduje to również, że nikt - a w szczególności żaden organ władzy publicznej, nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. II, Lex/el 2021, Komentarz do art. 190). W orzecznictwie sądowym podkreśla się zarazem, że norma wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji ma charakter samowykonalny, co oznacza obowiązek uwzględniania z urzędu treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., II OSK 1004/06). Podporządkowanie się orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oznacza zarazem zakaz podejmowania przez kogokolwiek aktów i działań sprzecznych z jego treścią. Jego naruszenie oznacza złamanie norm konstytucyjnych (P. Tuleja, j.w.). Należy też podkreślić, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Przepis, który był przedmiotem orzeczenia, zostaje usunięty z porządku prawnego. Od tego momentu nie wyznacza nakazów, ani zakazów. W rezultacie, z dniem opublikowania wyroku Trybunału, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). Innymi słowy, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Zatem przepis taki nie może być stosowany przez sądy i inne organy także w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2264/19). Trzeba również zauważyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku Trybunału prawa ukształtowanego tym wyrokiem. Wspomniana supernorma intertemporalna nie jest wytworem Trybunału, a jej konstytucyjną podstawę stanowią art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji. Tym zresztą różni się derogacja trybunalska od derogacji "zwykłej". W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 33). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy "zwykła" regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nadto należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Celem procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jest realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji i nie może modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej, tak jak uczyniono to w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Ponadto, przyjęcie za prawidłową wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie powodowałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2, s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wymaga wzięcia pod uwagę, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Sejm IX kadencji, druk sejmowy 432). Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. oznacza obowiązek obliczenia go według zasad wskazanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym ( por. NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3087/21). W rezultacie Sąd uznał, że podjęte przez organy Policji decyzje naruszają art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji, dokonując obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed [...] listopada 2018 r., uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Podnoszona natomiast w skardze kwestia wypłaty odsetek od ekwiwalentu za niewykorzystany urlop była przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia - postanowienie Komendanta Powiatowego P. w R. z dnia [...] października 2020 r. odmawiającego wszczęcia w tym zakresie postępowania, i nie może być rozstrzygana w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. O zwrocie kosztów nie orzeczono, ponieważ skarżący jest zwolniony z obowiązku ich ponoszenia. s.A.O. s.L.Kleczkowski s.T.Wójcik