II SA/Bd 179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., B. W. (zwany dalej skarżącym) żądał ,,wznowienia postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane na wniosek strony z dnia [...].09.2005 r., który organ otrzymał [...].10.2007 r. i doprowadzenia użytkowania obiektu przy ul. [...] w T. do zgodności z prawem powołanym w wiążących orzeczeniach z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2201/12, z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2015/12 i 29 grudnia 2010 r. sygn. akt SA/Bd 703/10". W wyniku wezwania organu o sprecyzowanie ww. pisma, skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazał, że ,,akt administracyjny o który organ pyta w trybie art. 64 § 2 kpa – data i [...] jest wymieniony we wniosku z dnia [...].10.2007 r. – data wpływu [...] października 2007 r. Organ wówczas w oparciu o ten wniosek wydał decyzję z naruszeniem prawa, art. 145 § 1 pkt 2 kpa." Ponadto w piśmie tym wezwał do ,,doprowadzenia użytkowania spornego obiektu w trybie art. 71a Prawa budowlanego do tożsamości z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].07.2015 r. znak: [...]". W wyniku kolejnego wezwania organu do sprecyzowania wniosku skarżący w piśmie z dnia [...].09.2015 powołał się na pełnomocnictwo, które organ otrzymał w 2005 r. oraz wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku złożonego do organu z dnia [...].09.2005 r. oraz o doręczenie decyzji z dnia [...].07.2015 r. (winno być z dnia [...].07.2005 r.) znak: [...]. Organ I instancji ponownie, w piśmie z dnia [...].09.2015 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania: czy jego wniosek dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, o którym mowa w art. 145-150 Kpa i w tym przypadku określenie decyzji administracyjnej, której wniosek dotyczy, wskazania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 Kpa, terminu z art. 148 Kpa oraz wykazania, że wniosek złożony został przez uprawniony podmiot. Ponadto ww. wezwanie zawierało zapytanie, czy złożony wniosek dotyczył również przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie zbadania sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w T. w rozumieniu art. 71a Prawa budowlanego. W piśmie z dnia [...].09.2015 r. organ poinformował skarżącego, iż z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T., którego stroną jest właściciel obiektu, natomiast wnioskodawcy winni wykazać interes prawny w przedmiotowej sprawie, aby można było uznać ich za strony tego postępowania. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia [...].09.2015 r. stwierdził, iż on i sąsiedzi przez niego reprezentowani są stronami ww. postępowania do czasu, w którym organ wdroży praktycznie tożsamość decyzji z dnia [...].07.2005 r. z decyzją z dnia [...].09.2005 r. - obiekt przestanie funkcjonować jako dom weselny, hotel - o całonocnej działalności rozrywkowej w rozumieniu ostatecznych wyroków NSA. Organ I instancji, pismem z dnia [...].09.2015 r. znak: [...], poinformował m.in., że wniosek z dnia [...].07.2015 r., uzupełniony pismem z dnia [...].08.2015 r., w sytuacji niesprecyzowania żądania dotyczącego wznowienia postępowania, pomimo wezwania organu z dnia [...].09.2015 r., w tej części pozostawia bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. znak: [...], kierując się art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, iż pomimo wezwań organów nadzoru budowlanego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia [...].07.2015 r. o wyżej cytowanej treści, wnioskodawca nie sprecyzował jakiej sprawy, zakończonej decyzją ostateczną dotyczy wniosek oraz nie wyjaśnił na czym polegają wady kwalifikowane postępowania w danej sprawie, co spowodowało, formalną przeszkodę do rozpatrzenia przez organ złożonego wniosku. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego na ww. postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie sprecyzował swojego wniosku z dnia [...].07.2015 r. stanowiącego wezwanie do wznowienia postępowania. Wskazał, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji wzywali wnioskodawcę do sprecyzowania ww. wniosku przede wszystkim o wskazanie aktu administracyjnego, którego dotyczy (z przytoczeniem jego daty i znaku). WINB powołując się na art. 145 § 1 Kpa oraz art. 28 Kpa stwierdził, że skarżący w żadnym z pism kierowanych na wezwania organów nie wskazał wymaganej decyzji ostatecznej ani nie sprecyzował, jakiego postępowania miałaby dotyczyć instytucja wznowienia postępowania. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo, postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Ponadto WINB wskazał, iż na podstawie załączonego do pisma z dnia [...].07.2015 r., wniosku datowanego na dzień [...].09.2005 r., którym skarżący i sąsiedzi domagali się wznowienia postępowania w sprawie użytkowania obiektu T. Ł. [...] - art. 28 i 145 Kpa, zostało przeprowadzone postępowanie w trybie wznowienia postępowania, zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].10.2014 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].09.2005 r. znak: [...], udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w T.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...].12.2014 r. znak: [...], na którą skarga skarżącego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].07.2015 r. sygn. akt II SA/Bd 119/15. Natomiast w kwestii poruszanej w pismach skarżącego i osób przez niego reprezentowanych na podstawie pełnomocnictwa, dotyczącej postępowania w trybie art. 71 a Prawa budowlanego, organ I instancji wszczął z urzędu w dniu [...].09.2015 r. postępowanie znak: [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T.. Powyższe postępowanie jest postępowaniem nowym i niezakończonym dotychczas decyzją ostateczną, co stanowi formalną przeszkodę do prowadzenia postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a." Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. W ocenie skarżącego inwestor otrzymał pozwolenie z dnia [...] lutego 2002 r. dla zamierzenia inwestycyjnego – rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego oraz nadbudowa części mieszkalnej – T., ul. [...]. Skarżący uznał, że inwestor nie zastosował się do pozwolenia i samowolnie zbudował i uruchomił w tym miejscu obiekt usługowy – dom weselny o całonocnej działalności rozrywkowej zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. decyzją z dnia [...].07.2005 r. zatwierdził projekt zamienny. Skarżący podał, że emisje uciążliwości na działki sąsiednie z tej działalności wynoszą 82 db. Skarżący kwestionuje kompetencje organu I instancji do zmiany funkcji przeznaczenia obiektu z pawilonu handlowego na obiekt usługowy. Ponadto skarżący przestawił stan faktyczny sprawy, jaki zaistniał w przeciągu 10 lat prowadzenia sprawa przed organami nadzoru budowlanego oraz sadami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, wbrew odmiennym wywodom skarżącego, prawa nie narusza. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., które utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].11.2015 r. znak: [...], którym odmówił skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ,,wznowienia postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane na wniosek strony z dnia [...].09.2005 r., który organ otrzymał [...].10.2007 r. i doprowadzenia użytkowania obiektu przy ul. [...] w T. do zgodności z prawem powołanym w wiążących orzeczeniach z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2201/12, z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2015/12 i 29 grudnia 2010 r. sygn. akt SA/Bd 703/10". Na wstępie zauważyć należy, że art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako k.p.a., statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie, decyzja ostateczna może być wzruszona przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161 k.p.a.); przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Przenosząc, zatem powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie uznały organy, iż w treści wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2015 r. oraz licznych pism wnoszonych w sprawie skarżący nie wskazał wymaganej decyzji ostatecznej ani nie sprecyzował jakiego postępowania miałaby dotyczyć instytucja wznowienia postępowania. W sprawie dostrzec należy także, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania w przypadku przesłanek ustawowych zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może nastąpić tylko na żądanie strony (art. 147 zd. drugie k.p.a.). Ustawodawca zakreślił jednak w przepisie art. 148 k.p.a. terminy warunkujące skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do § 2 art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie, ze względu na podnoszone przez skarżącego okoliczności w podaniu o wznowienie postępowania, zastosowanie ma właśnie termin z art. 148 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a, postępowanie może być wznowione wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a, a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy zwróciły uwagę na dwa aspekty a mianowicie na to, że na podstawie załączonego do pisma z dnia [...].07.2015 r., wniosku datowanego na dzień [...].09.2005 r., którym skarżący i sąsiedzi domagali się wznowienia postępowania w sprawie użytkowania obiektu T. - art. 28 i 145 Kpa, zostało przeprowadzone postępowanie w trybie wznowienia postępowania, zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].10.2014 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].09.2005 r. znak: [...], udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w T.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...].12.2014 r. znak: [...], na którą skarga skarżącego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].07.2015 r. sygn. akt II SA/Bd 119/15. Natomiast w kwestii poruszanej w pismach skarżącego i osób przez niego reprezentowanych na podstawie pełnomocnictwa, dotyczącej postępowania w trybie art. 71 a Prawa budowlanego, organ I instancji wszczął z urzędu w dniu [...].09.2015 r. postępowanie znak: [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T.. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że owo postępowanie jest postępowaniem nowym i niezakończonym dotychczas decyzją ostateczną, co stanowi formalną przeszkodę do prowadzenia postępowania wznowieniowego w tej sprawie. W tym miejscu stwierdzenia wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek precyzyjnego wykazania wymaganej decyzji ostatecznej. Skarżący w licznych pismach kierowanych do organów tego nie wykazał. Twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze odnośnie przedmiotowego postępowania mają charakter chaotyczny i dotyczą przebiegu zakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. Brak jest jednoznacznie sformułowanego wniosku zgodnie z wezwaniami organów, co pozwoliłoby na prawidłowe zakwalifikowanie żądania skargi. Podkreślenia wymaga również i to, że skarżący od wielu lat prowadzi postępowania, w tym w trybach nadzwyczajnych, dotyczące generalnie rzecz ujmując pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Z względów wskazanych wyżej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.