II SA/Bd 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi B. P. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Wydziału Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta w B. z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2 i 16, art. 5, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), § 7-8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu rodziny osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U Nr 130 poz. 903) oraz art. 104 k.p.a., odmówił przyznania B. D. świadczeń rodzinnych na córkę A. P. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny w przeliczeniu na osobę. Od powyższej decyzji B. D. wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji nie wliczenie do członków rodziny, przy ustalaniu kryterium dochodowego, wspólnie zamieszkałego syna Z. P. urodzonego 21 marca 1982 r. i legitymującego się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, 2, art. 5 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nie wyjaśnienie przyczyn odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych oraz nie wskazania powodów nie uwzględnienia jako członka rodziny jej syna Z. P. Decyzją z dnia [...] nr [...], organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2 i 16, art. 5, art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 15 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., § 7-8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. oraz art. 104 k.p.a., odmówił B. D. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę A. P. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano B. D. świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2007/2008, gdyż miesięczny dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w 2006 r. wyniósł 512,80 zł, a kwota przekroczenia wynosząca 8,80 zł nie przekraczała kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. Poinformowano wówczas wnioskodawczynię, iż w przypadku przekroczenia dochodu rodziny w następnym roku kalendarzowym, zasiłek rodzinny nie będzie przysługiwał. W dniu 3 lipca 2008 r. złożono wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2008/2009 wykazując w składzie rodziny trzy osoby. Uwzględniając treść definicji dochodu oraz dochodu rodziny zawartych w przepisach art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ przy ustalaniu dochodu rodziny wziął pod uwagę dochód, uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. w 2007 r. przez wnioskodawczynię wykazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego za 2007 r., pomniejszony o ponoszone składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 12831,98 zł oraz dochód jej męża wykazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego za 2007 r., pomniejszony o ponoszone składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 6096,86 zł. Wskazano, iż z uwagi na to że w 2007 r. ogółem dochód rodziny wyniósł 19832,19 zł, a przeciętny miesięczny dochód 1652,68 zł, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 550,89 zł., nastąpiło w 2007 r. przekroczenie kryterium dochodu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 7 ww. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, tj. 504,00 zł. Organ podkreślił, iż kwota przekroczenia 46,89 zł. wprawdzie była niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego tj. 48,00 zł., niemniej nie miało to znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż w myśl przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, jednakże w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek taki już nie przysługuje. Zatem skoro przekroczenie kryterium dochodowego miało już miejsce w okresie zasiłkowym 2007/2008, to organ zobowiązany był do odmowy przyznania zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2008/20009, a w konsekwencji również, dodatku do tego zasiłku. Organ podkreślił, iż istotnym w sprawie jest fakt, że syn wnioskodawczyni legitymujący się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w dniu 21 marca 2008 r., ukończył 26 lat i dlatego wg art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może być uwzględniony w składzie rodziny. Od powyższej decyzji B. wniosła odwołanie, domagając się przyznania wnioskowanych świadczeń, bowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według niej, wspólnie zamieszkały i prowadzący wspólne gospodarstwo syn legitymujący się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, powinien być wliczony do członków rodziny przy ustalaniu kryterium dochodowego W takiej sytuacji, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie przekraczałby kwoty 583,00 zł., a w konsekwencji zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy przysługiwałby jej zasiłek rodzinny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, 2 i 16, art. 5 oraz art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał iż zasiłek rodzinny przysługuje określonym w ustawie osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł., albo kwoty 583,00 zł w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym, bądź o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy). Natomiast, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, z tym że przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny już nie przysługuje (art. 5 ust. 3 w/w ustawy). W ocenie organu, z przytoczonych przepisów zestawionych z sytuacją faktyczną przedmiotowej sprawy, wynika iż odwołującej się nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego. Wprawdzie kwota przekroczenia kryterium dochodowego wyniosła w jej rodzinie w 2007 r. 46,89 zł. przez co była niższa od najniższego zasiłku rodzinnego, to jednak wnioskowane świadczenia się jej nie należą, gdyż z treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołująca korzystała już w okresie zasiłkowym 2007/2008 rok. W związku z czym, skoro kwota przekroczenie z 2007 r. jest przekroczeniem w kolejnym okresie zasiłkowym, to tym samym kolejny zasiłek odwołującej nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutu, iż nieprawidłowo do członków jej rodziny nie wliczono wspólnie zamieszkałego syna, organ wyjaśnił, że wg art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rodzina oznacza następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z uwagi na to, iż syn odwołującej się ma skończone 26 lat i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie może być on, zaliczony do członków rodziny mających. Na powyższą decyzję B. D. wniosła skargę domagając się jej uchylenia oraz przyznania wnioskowanych świadczeń. Skarżąca ponownie zarzuciła, nie wliczenie do członków jej rodziny, przy ustalaniu kryterium dochodowego, jej syna, skoro legitymuje się on orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ma przyznane świadczenia pielęgnacyjne i od urodzenia pozostaje pod jej opieką. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy nadmienić, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Nadto wskazać należy, iż w ramach dokonywanej kontroli, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, Sąd nie stwierdził aby naruszała ona prawo. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym był zarówno sposób ustalenia jak i wysokość ustalonego przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym wnioskowany okres zasiłkowy tj. w 2007 r. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Spornym natomiast stała się ocena, które z określonych w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryteriów dochodowych, od których ustawa uzależnia przyznanie prawa do zasiłku, winno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Niezgodność skarżącej i organu w tej kwestii była konsekwencją odmiennej interpretacji pojęcia rodziny. Rozstrzygając ten spór należy dokonać analizy wskazanych przepisów konstytuujących kryterium dochodowe oraz definicji pojęcia rodziny zawartej w w/w ustawie, w kontekście dyrektyw wykładni językowej i systemowej. W myśl przepisów art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. (ust. 1), a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. (ust. 2). Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 3 pkt 16 ww. ustawy z 28 listopada 2003 r. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się zaś dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż zarówno przepis art. 5 ust. 1, jaki art. 5 ust. 2 w/w ustawy z 28 listopada 2003 r., określający kryterium dochodowe od którego zależy przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego, odwołuje się do pojęcia rodziny. W związku z tym należy rozstrzygnąć zakres semantyczny tego pojęcia. W tym celu należy w pierwszej kolejności zastanowić się, czy ustawodawca nie zawarł w przedmiotowej ustawie definicji tego pojęcia nadając mu swoiste znaczenie. Jak już Sąd wskazał powyżej, ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję tego pojęcia w art. 3 pkt. 16. Z tego też powodu, przy dokonywaniu analizy przepisów art. 5 ust. 1 i 2, należy odwołać się do definicji rodziny zawartej właśnie w tym przepisie. Zgodnie bowiem z jedną z podstawowych reguł dyrektyw wykładni językowej, jeżeli prawodawca nadał w danym akcie normatywnym określonym wyrażeniom znaczenie swoiste, to należy je rozumieć właśnie w takim znaczeniu tzw. domniemanie języka prawnego. Dlatego też, przy ustalaniu dochodów rodziny skarżącej oraz kręgu osób wchodzących w jej skład, należało odwołać się do swoistego, prawnego znacznie pojęcia rodziny zawartego w art. 3 pkt. 16 w/w ustawy. Tak też prawidłowo postąpiły oba organy ustalając kryterium dochodowe rodziny skarżącej w oparciu o art. 5 ust. 1 w/w ustawy, z uwagi na uznanie, iż syn skarżącej nie mieści się w ustawowym pojęciu rodziny, gdyż ma skończone 26 lat i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca B. D. natomiast, w ocenie Sądu, błędnie przyjmuje znacznie potoczne tego pojęcia, przez co uznaje swojego syna za członka rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a z tego wywodzi, iż skoro jej syn legitymuje się jednocześnie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, to przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego powinno mieć zastosowanie kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 w/w ustawy, które uprawniałoby ją do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego. Niewątpliwie, co do zasady, normom prawnym czy tez wyrażeniom i zwrotom w nich zawartym należy przypisywać takie znacznie jakie mają one w języku potocznym, niemniej w sytuacji gdy w określonym akcie normatywnym znajduje się prawne, swoiste znaczenie danego wyrażenia, należy bezwzględnie odstąpić od domniemania języka potocznego i przyjąć domniemanie języka prawnego. Ponadto za przyjęciem kryterium dochodowego z art. 5 ust. 1 w/w ustawy przemawiają również dyrektywy wykładni systemowej nakazujące interpretować przepisy prawne w sposób zgodny i zharmonizowany, nie prowadząc do ich sprzeczności z innymi przepisami. Należało zatem analizując treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych, wziąć pod uwagę i uwzględnić słowniczek pojęć zawarty w art. 3, a w szczególności w pkt. 16 w/w ustawy. W świetle przywoływanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawione jest znaczenia prawnego dołączone do skargi (znajdujące się zresztą także i w aktach postępowania administracyjnego) orzeczenie Państwowej Komisji Lekarskiej Nr [...] w B. z dnia 2 kwietnia 2001 r. uznające syna skarżącej Z. P. za trwale niezdolnego do służby wojskowej. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w roku kalendarzowym poprzedzającym wnioskowany okres zasiłkowy, oraz przyjęły zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi i dyrektywami ich interpretacji kryterium dochodowe z art. 5 ust. 1 w/w ustawy w kwocie 504,00 zł. Z uwagi zaś na okoliczność, iż miesięczny dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę, w 2007 r., wynosił 550,89 zł., przez co przekraczał wymagane przez ustawodawcę kryterium dochodowe o 46,89 zł. oraz uwzględniając fakt, iż przekroczenie to nastąpiło w kolejnym roku kalendarzowym, oba organy słusznie przyjęły, iż skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego, pomimo że przekroczenie kryterium dochodowego nastąpiło o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego (art. 5 ust. 3 w/w ustawy). Skoro zaś organ zobowiązany był do odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego, to w myśl art. 8 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych zobligowany był również do odmowy przyznania dodatku do tego zasiłku. Ponadto należy zaznaczyć, iż przyznanie uprawnień do zasiłku rodzinnego i ewentualnych dodatków nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale wyłącznie od spełnienia przez osobę ubiegającą się o te uprawnienia, ustawowych, materialnoprawnych przesłanek. Przepisy bowiem ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny określają w jakim wypadku należy się dane świadczenie i nie pozostawiają w tym względzie organom administracyjnym jakiegokolwiek swobodnego uznania, ani możliwości przyznania uprawnień w oparciu o zasadę współżycia społecznego czy zasadę słuszności. Również Sąd sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów nie może oprzeć swojej kontroli w oparciu o wyżej wymienione zasady, na co Sąd zwrócił już uwagę na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.