II SA/Bd 18/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Łysomice z dnia 4 grudnia 2018 r. nr II/8/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy [...] (dalej: Prokurator) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 – dalej "u.s.g.") 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 – dalej "u.o.a.n.") przejawiające się w zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał argumentację na rzecz tezy, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego, dla którego wejścia w życie konieczne jest opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w przypadku zaskarżonej uchwały nie miało miejsca. Końcowo prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała kształtuje zasady przyznawania diet w sposób sprzeczny z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 25 ust. 4 u.s.g., bowiem nie określa konkretnych kwot za udział w każdym odbytym posiedzeniu rady, czy też podjęcie innych aktywności radnego powiązanych z wykonywaniem mandatu. Należność ta traci więc charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. 2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. , reprezentując Radę Gminy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że brak w zaskarżonej uchwale zapisu dotyczącego jej opublikowania wynikał ze stanowiska jakie prezentował wówczas Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Dalej wskazał, że przywołane w skardze orzecznictwo, wskazujące, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego nie jest poglądem jednolitym, czy chociażby dominującym. W tym zakresie organ powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych w konkluzji stwierdzając, że kwestia przesądzająca fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa wewnętrznego jest jej adresat, a więc radny w którego przypadku istnieje organizacyjno-funkcjonalna relacja pomiędzy organem i jego członkiem. Końcowo organ nie podzielił również zarzutu Prokuratora dotyczącego naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g. podnosząc, iż uchwała przewiduje zmniejszenie wysokości diety w przypadku nieobecności radnego na sesji czy posiedzeniach komisji, a wysokość diety ustalana jest w granicach przewidzianych odrębnymi przepisami. Określenie zryczałtowanych kwot diet w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale jest powszechną praktyką, która nigdy nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). 4. Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w tym przedmiocie zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali m.in. uprawnienia do diety na określonych w uchwale zasadach. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.o.a.n., które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września r., sygn. IV SA/Po 486/16). Zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami u.o.a.n. W § 8 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Podkreślić należy, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n., vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. 5. Konkludując z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis – uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Z uwagi na powyższe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest zbędne. 6. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.