II SA/Bd 180/07

Dnia 25 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. W. K. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2006 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. - Kierownik Referatu w Wydziale Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta B., na podstawie art. 3 pkt 2, pkt 23 lit. c, pkt 24 lit. f i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych j.t. - Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) ora § 15, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 z późno zm.) § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 30, poz. 903) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 L, Nr 98. poz. 1071 z późno zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. B., orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: K. B., K. B. i M. B.o oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: K. B. i K. B., a także dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: M. B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż rozpatrując ponownie sprawę w oparciu o szczegółową analizę zgromadzonego materiału dowodowego, a także obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie, zobligowany był wydać w sprawie taka samą decyzję - o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Odnosząc się zaś do kwestii interpretacji występujących w sprawie pojęć utraty i uzyskania dochodu, organ powołując się na regulację zawartą w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż żona wnioskodawcy – K. K. – B. utraciła z dniem 28 lutego 2006 r. zatrudnienie w [...] (dowód: świadectwo pracy - karta akt nr 30) i jednocześnie od 1 marca 2006 r. rozpoczęła działalność gospodarczą (dowód: zaświadczenie o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej - karta akt nr 29). Z uwagi na fakt, iż K. K. – B. uzyskała dochód z działalności gospodarczej w 2006 r. tj. po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zdaniem organu do dochodu rodziny należy dodać kwotę dochodu uzyskanego z pierwszego pełnego miesiąca po uzyskaniu dochodu, stosownie do art. 5 ust. 4a cyt. ustawy w związku z § 18 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 6 lit m powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z § 17 ust. 2 cyt. rozporządzenia, nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed złożeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dlatego też uznano, że dochód małżonki wnioskodawcy za 2005 r. uznać należy jako utracony, albowiem w analizowanej sprawie utrata i uzyskanie dochodu nastąpiło w roku 2006. Dokonane w oparciu o powyższe ustalenia wyliczenia dochodu rodziny wnioskodawcy wykazały kwotę 2.721,67 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 544,33 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe - 504,00 zł o kwotę większą niż wysokość najniższego zasiłku tj. 54 zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. B. wyraził swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia zarzucając, iż jest ono niezgodne ze wskazówkami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia [...] 2006 r. nr [...] na mocy której uchylono wcześniejszą decyzję o odmowie wnioskowanych świadczeń. W rozwinięciu swojej argumentacji odwołujący zwrócił uwagę, że w jego sprawie nie można mówić o utracie lub uzyskaniu dochodu, ponieważ małżonka posiada ciągłość zatrudnienia w [...] i z tego tytułu zobowiązana jest do opłacania składek ZUS i innych świadczeń publicznoprawnych w pełnej wysokości, a nie jak wynika z deklaracji za pierwszy miesiąc działalności (PIT-5), w której dochód jest sztucznie zawyżony ze względu na zawarte w nim koszty rejestracji działalności gospodarczej. Ponadto odwołujący zwrócił uwagę na trudną sytuację materialną jego rodziny, uzasadniającą przyznanie wnioskowanych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał prawidłowość dokonanych ustaleń w postępowaniu przed organem I instancji stwierdzających, że w rozpatrywanej sprawie dochód pięcioosobowej rodziny odwołującego osiągnął wysokość 2.721,67 zł, na który złożył się dochód małżonki z pierwszego przepracowanego pełnego miesiąca zgodnie z PIT-5, co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę 544,33 zł, która jest wyższa od dochodu określonego przez ustawodawcę jako warunkującego przyznanie świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy potwierdził też wykładnię pojęcia "uzyskanie dochodu" dokonaną przez organ I instancji wskazując, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny (§ 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne), przy czym jak podkreślono, zarówno utrata dochodu jak i uzyskanie musi być odniesione do dochodu, na podstawie którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż w rozpatrywanej sprawie orzekające organy nie uwzględniły zajęcia komorniczego, które pozbawiało żonę 75 % wypracowanej stawki miesięcznej jak również okoliczności, że pierwsza deklaracja PIT-5 jest wynikiem otwarcia działalności i wynikający z niej dochód nie jest miarodajny, ponieważ w kolejnych miesiącach dochód ten radykalnie się zmniejszył. Skarżący zwrócił też uwagę, że jego małżonka nie miała prawa korzystać z przywileju opłacania składek ZUS w wysokości 50% przysługującego osobom rozpoczynającym d2iałalność gospodarczą u innego pracodawcy, ponieważ pozostała w tym samym szpitalu, u tego samego pracodawcy oraz z tymi samymi przełożonymi, obowiązkami i godzinami pracy przechodząc na kontrakt, który praktycznie jest kontynuacją umowy o pracę· W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi organ stwierdził, że były one już przedmiotem ponownej analizy organu I instancji oraz organu odwoławczego w trakcie podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Przyznanie uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatków nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale od spełnienia przez osobę ubiegającą się o te uprawnienia, ustawowych materialnoprawnych przesłanek. Przesłanki te w przypadku skarżącego określone zostały wart. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa wart. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504, 00 zł. Przedstawione w ten sposób kryterium dochodowe, w sposób jasny i precyzyjny określa krąg osób uprawnionych do zasiłku rodzinnego, uniemożliwiając tym samym posługiwanie się w jakimkolwiek stopniu uznaniowością przez organ orzekający. Należy jednak zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą ustalania dochodu rodziny jest przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy; w rozpatrywanej sprawie dotyczy to więc roku 2005. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że na dochód pięcioosobowej rodziny skarżącego w 2005 roku składa się jego dochód w wysokości 0,00 zł oraz dochód małżonki wykazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego, który po potrąceniu składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wyniósł 17.816,08 zł i zgodnie z art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, uznany został za dochód utracony. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w lutym 2006 r. K. K. – B. utraciła zatrudnienie, a tym samym dochód w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność utraty zatrudnienia przez małżonkę skarżącego w terminie późniejszym od stanowiącego punkt odniesienia okresu, stanowi podstawę do weryfikacji ustalonej w powyższy sposób wysokości dochodu na zasadzie odwołania się do tzw. utraty dochodu. O ile bowiem art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera istotne unormowanie, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa wart. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonegooutracony dochód, to jednak inny przepis cyt. ustawy tj. art. 3 pkt 23 wyraźnie określa katalog przypadków kwalifikujących do uznania utraty dochodu. Utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, stanowi zgodnie z art. 3 pkt 23 ppkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłankę stwierdzenia utraty dochodu i okoliczność ta obejmuje właśnie sytuację określoną stanem faktycznym niniejszej sprawy, ponieważ utrata zatrudnienia przez małżonkę skarżącego nie miała charakteru przejściowego, wobec braku następnego nawiązania stosunku pracy z innym pracodawcą. Specyfika niniejszej sprawy związana jest z okolicznością następnego tj. po utracie zatrudnienia, podjęcia własnej działalności gospodarczej przez małżonkę skarżącego, która traktowana jest jako uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 ppkt f cyt. ustawy, gdyż uzyskała dochód wynikający z rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. Stosownie do regulacji zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przewidział, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód, natomiast w ust. 4a cyt. art. zastrzeżono, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Powołane przepisy stanowią więc odstępstwo od reguły wynikającej z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 cyt. ustawy. Jeżeli zaś chodzi o szczegółowe unormowanie kwestii związanych ze sposobem i trybem postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywaniem lub zawieszeniem wypłaty tych świadczeń, a także sposobem ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, przepisem art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych określono delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, który określi w drodze rozporządzenia całokształt wykonawczych przepisów prawnych odnoszących się do tego zagadnienia. Wynikiem tych upoważnień Minister Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy organ prawidłowo zastosował powołane przepisy i właściwie ustalił dochód rodziny. Przepisy wykonawcze zawarte w przywołanym wyżej rozporządzeniu do podstaw ustalenia wysokości dochodu stanowią, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną, miesięczną kwotę utraconego dochodu. Nawet w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny (§ 17 i 18 cyt. rozporządzenia). Zawarta w rozporządzeniu zasada, nie narusza w ocenie Sądu postanowień ustawy i uzupełnia dyspozycję art. 23 ust. 5 dotyczącego zakresu regulacji zawartej w delegacji. Zasadniczego znaczenia nabiera jednak sprawa interpretacji zacytowanych przepisów, w kontekście dokonanych przez organ ustaleń, że w związku z utratą zatrudnienia przez małżonkę skarżącego, której dochody stanowiły wyłączny dochód rodziny w 2005 r., konieczne jest ustalenie uzyskanego dochodu jako podstawy do oceny uprawnienia do zasiłku. W tym miejscu odwołać należy się do interpretacji § 18 cyt. rozporządzenia, ponieważ jak już ustalono na wstępie, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Organ uznał, że taką podstawę stanowi dochód z podjętej działalności gospodarczej w miesiącu marcu 2006 r. przyjmując, iż tak ustalony dochód jest wystarczający stosownie do interpretacji § 2 ust. 2 pkt 61it. m cyt. rozporządzenia. W przepisie tym określa się bowiem warunki formalne jakim powinien odpowiadać wniosek, ustalając, że do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć dokument lub zaświadczenie określające wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny. Skoro o uzyskanym dochodzie ma zaświadczać dokument o wysokości dochodu uzyskanego z pierwszego miesiąca, organ uznał, że tak wykazany dochód stanowi podstawę do ustalenia właściwego kryterium dochodowego. O ile rozumowaniu organu nie można postawić zarzutu braku logiki, o tyle w ocenie Sądu istnieją przesłanki do szerszej wykładni zacytowanych przepisów. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 5 ust. 4a nie określa jak należy rozumieć pojęcie "uzyskanego dochodu". Uprawnienie do określenia sposobu ustalania dochodu zostało scedowane przez ustawodawcę do regulacji zawartej w rozporządzeniu, a to w § 18 mówi o miesięcznej kwocie dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Niewątpliwie w pojęciu miesięcznej kwoty dochodu mieści się też dochód z jednego miesiąca ale nie wyklucza to przyjęcia, że miesięczna kwota dochodu to przeciętny, miesięczny dochód. Za przyjęciem szerszego rozumienia miesięcznej kwoty dochodu przemawia to, że dla obliczania zasadniczego dochodu rodziny ustawodawca przyjął przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny, ustalony w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przeciętna, miesięczna kwota jest też podstawą pomniejszenia dochodu w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny. Uśrednienie tych wartości służy urealnieniu rzeczywistych dochodów rodziny jako podstawy przyznania uprawnienia. Aby zachować taki zamysł ustawodawcy i nie stać w sprzeczności literą ustawy, w drodze rozporządzenia przyjęto, że w ramach miesięcznej kwoty dochodu mieści się uśredniona wartość dochodu uzyskanego po roku, z którego z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń społecznych do dnia złożenia wniosku. Jeżeli strona jest w stanie wykazać, że rzeczywiste dochody są niższe, niż z pierwszego miesiąca nowouzyskanych dochodów, a przyczyna takiego stanu tkwi w zmienności uzyskiwanych dochodów, organ nie jest ograniczony możliwością oceny dokumentów wydanych przez właściwy urząd skarbowy. Warunek formalny wniosku, polegający na konieczności przedłożenia dokumentu określającego wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny nie musi determinować sposobu ustalenia dochodu. Może on się okazać wystarczający przy stałych dochodach, czy dochodach rosnących. Kierując się jednak wykładnią celowościową i przyjętymi przez ustawodawcę regułami ustalenia dochodu, dla właściwego ustalenia kryterium dochodowego zasadne jest zbadanie dochodu rodziny w okresie od pierwszego pełnego miesiąca wykazanego po roku dochodu do pełnego miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, o ile strona wykaże taką wolę, przedstawiając stosowne zaświadczenie z urzędu skarbowego. Z uwagi na wykazane uchybienia dotyczące prawidłowości ustalenia dochodu rodziny wnioskodawcy w związku z ubieganiem się o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.