II SA/Bd 180/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Pismem z dnia [...].08.2020 r. M. G. i T. G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) z wnioskiem o zawieszenie postępowania (znak sprawy: [...], [...]) w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według wnioskodawców zagadnieniami wstępnymi, wskazanymi we wniosku o zawieszenie postępowania są toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w B. o sygn. akt [...], postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w B. o sygn. akt [...] oraz postępowanie przed W. Sądem Dyscyplinarnym ws. nierzetelnej ekspertyzy rzeczoznawcy K. U. , na podstawie której PINB wydał wcześniejsze decyzje administracyjne w sprawie. PINB postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., [...], [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie działki o nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...]. W ww. postanowieniu organ pouczył stronę, iż na to postanowienie służy zażalenie. W uzasadnieniu PINB podał, że wskazane przez stronę, postępowania w sprawach cywilnych, nie wiążą postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ oraz że rozstrzygnięcie toczącego się postępowania, zależne jest od wyniku czynności innych organów. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie tych spraw, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadniający zawieszenie postępowania. PINB wskazał, że stan techniczny budynku w toczącej się sprawie jest ustalony, czego również dał wyraz w wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 752/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a co dla organu jest szczególnie wiążące, w związku z dalszymi czynnościami w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd w powyższym wyroku zważył m.in., iż "Prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w tej sprawie obiektywnie istnieje techniczno-prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem." Na powyższe postanowienie, zażalenie złożyli ww. wnioskodawcy, wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia WINB przytoczywszy stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów tj. m.in. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, art. 101 § 3 Kpa zauważył, że PINB w swym postanowieniu odmawiającym zawieszenia postępowania, pouczył strony o możliwości złożenia zażalenia, pomimo, że przepisy prawa nie dopuszczają środka zaskarżenia na ww. postanowienie, co stanowi niewątpliwie uchybienie, jednakże nie ma to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie WINB możliwość skorzystania ze środków zaskarżenia musi wynikać z przepisów prawa (w tym przypadku ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego), które w przedmiotowej sprawie nie przewidują możliwości złożenia zażalenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. G., wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. G. przedłożyła argumentację mającą w jej ocenie wzmocnić stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia i tylko jego prawidłowość może być przedmiotem kontroli sądowej. Sąd nie może wypowiadać się, co do zasadności odmowy zawieszenia ani też co do innych kryteriów oceny prawidłowości postanowienia PINB z dnia [...] września 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Niedopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia zażaleniem determinuje brak możliwości badania na tym etapie postępowania zarzutów dotyczących jego prawidłowości. O ile w przypadku decyzji zasadą jest ich zaskarżalność odwołaniem (art. 127 § 1 Kpa), to odmiennie kształtuje się kwestia zaskarżalności postanowień. Art. 141 § 1 Kpa stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Już sama wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że - a contrario - zażalenie nie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia oraz podjęcia postępowania. Taki sam wynik osiągniemy dokonując wykładni historycznej tego przepisu. Został on bowiem z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 Kpa stanowił: ,,Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Zmiana treści omawianej regulacji dokonana 10 lat temu miała na celu precyzyjne rozróżnienie ,,zawieszenia" oraz ,,podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Z czterech możliwych kombinacji postanowień (zawieszenie, odmowa zawieszenia, podjęcie, odmowa podjęcia) zaskarżalne zażaleniem są tylko te wprost wskazane w treści art. 101 § 3 Kpa czyli zawieszenie i odmowa podjęcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt. VII SA/Wa 678/20, LEX 3050535). Odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 Kpa (takiej zdaje się oczekiwać skarżąca), utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia ,,w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, nowelizację art. 101 § 3 Kpa czyniłaby zbędną. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności, przy wykładni funkcjonalnej ww. przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej. W literaturze wskazuje się, że wykładnia historyczna nawiązuje do koncepcji racjonalnego prawodawcy, opierając się na założeniu, że każdej zmianie tekstu prawnego przyświecały określone motywy, z których podstawowym jest zmiana prawa. Zakłada się, że zmiana przepisów ma swoje racjonalne uzasadnienie, a odtworzenie tych motywów następuje poprzez wskazanie kierunków zmian regulacji prawnej (por. B. Brzeziński ,,Podstawy wykładni prawa podatkowego", wyd. z 2008 r.). W rozpoznawanej sprawie M. G. i T. G. złożyli zażalenie na postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania i pomimo pouczenia o zażaleniu, zasadnie WINB stwierdził niedopuszczalność tego środka odwoławczego. Zgodzić należy się z organem, że z przepisu art. 141 § 1 Kpa jednoznacznie wynika zaskarżalność postanowień, która ograniczona została tylko do przypadków, gdy kodeks tak stanowi. Stąd też błędne pouczenie o zażaleniu, jak ma to miejsce w postanowieniu PINB z dnia [...] września 2020 r., w żadnym wypadku nie stanowi podstawy prawnej uprawniającej stronę do wniesienia zażalenia. Wadliwe pouczenie organu o środku zaskarżenia, w sytuacji gdy ono nie przysługuje według norm prawa, pozostaje zatem bez wpływu na trafność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy - skoro żaden środek zaskarżenia nie przysługiwał od wydanego postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, co z kolei skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności tegoż środka zaskarżenia, to zarzuty zawarte w skardze nie podlegały w ogóle rozpoznaniu w zakresie zasadności odmowy zawieszenia postępowania. Reasumując powyższe, ponieważ Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: ,,p.p.s.a."), dlatego skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.