II SA/Bd 181/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty A. z dnia [...] 2006 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 181/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Starosta A., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu wniosku inwestora I. G. z dnia [...] 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego (kategoria XVII i I) w A., przy ul. S. na działce nr [...] mapa [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta A.., w związku z czym wystąpiła konieczność uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., co też nastąpiło w postanowieniu tego organu z dnia [...] 2006 r. nr [...]. Ponadto organ zwrócił uwagę, że pomimo zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wyznaczenia terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do niego, w ustalonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i zastrzeżenia co do projektowanej inwestycji. Organ podkreślił również, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a inwestor przedstawił stosowne oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K. jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości zabudowanej budynkiem wzniesionym w końcu XIX w., który jej zdaniem zostanie narażony na poważne niebezpieczeństwo w przypadku prowadzenia obok głębokich wykopów oraz wyraziła brak zgody na oparcie projektowanego budynku na istniejącej ścianie jej budynku. Odwołująca zwróciła uwagę na już istniejące pęknięcia i rysy na ścianie szczytowej budynku, których występowanie jej zdaniem zwiększyło się na skutek dokonanego ciężkim sprzętem przez inwestora nawiezieniem piasku na sąsiednią działkę dla jej zniwelowania. Strona zwróciła również uwagę na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, na mocy których powinno się dokonać odkrywki fundamentów i ustalenia kategorii geotechnicznej całego obiektu, a następnie na podstawie odrębnych przepisów ustalić geotechniczne warunki posadowienia projektowanego obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie, zdaniem odwołującej zostało pominięte. Ponadto podniesiony został również zarzut braku stosownego wymierzenia geodezyjnego działki nr 152 oraz zachowania prawidłowych odległości projektowanego budynku względem granic działek sąsiednich; w tym odwołującej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego inwestor przedstawił kompletną dokumentację wymaganą przepisami prawa dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym podkreślono też zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dla przedmiotowej sprawy to decyzja z dnia [...] 2004 r., znak [...]). Odnosząc się do wyrażonych w odwołaniu wątpliwości i obaw co do skutków realizacji planowanej inwestycji, organ wskazał, iż zatwierdzony projekt budowlany opracowany został przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane, w tym w szczególności w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno – budowlanej, którzy złożyli też stosowne oświadczenia, z których treści wynika, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Kwestia zachowania prawidłowych odległości projektowanego budynku względem granic działek sąsiednich została przez organ wyjaśniona poprzez przytoczenie regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto wskazano na § 206 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy wznoszony jest budynek w bezpośrednim sąsiedztwie, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, powołując się na unormowanie zawarte w art. 4 ustawy – Prawo budowlane, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z powyższą argumentacja nie zgodziła się K. K. i wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) – poprzez brak wskazania osoby wnioskodawcy, dla którego jest wydawana decyzja oraz art. 42 cyt. ustawy wobec nie określenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji (ust. 1 pkt 4 ) tj. zaopatrzenie w media infrastruktury technicznej w odniesieniu przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej itp., a także braku określeń dotyczących przebiegu inwestycji (ust. 2 pkt 1 ) – w odniesieniu do przebudowy przyłączy: wodociągowego i kanalizacyjnego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - poprzez nie rozpatrywanie sprawy w oparciu o przepisy dotychczasowe, a wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), który jest przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej nie wykazano braku możliwości zachowania odległości od granicy ze względu na rozmiary działki, a podczas projektowania nie wzięto pod uwagę bezpośredniego sąsiedztwa przy granicy w postaci istniejącego obiektu z otworami okiennymi, czym naruszono według skarżącej § 12 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zwrócono uwagę na brak geodezyjnego rozgraniczenia nieruchomości, na której ma powstać projektowany budynek, co w przypadku jego sytuowania w granicy działki naruszać ma przepis art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca zarzuciła również rozstrzygnięciu organu odwoławczego zbyt powierzchowne i niepełne jego uzasadnienie, które jej zdaniem nie ustosunkowuje się w ogóle do zarzutów odwołania i prośby o bardzo wnikliwe i szczegółowe rozpatrzenie środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, że szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zarówno organ I jak i II instancji, dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego (kategoria XVII i I) w A., przy ul. S. na działce nr [...]. Powyższe stwierdzenie nabiera szczególnego znaczenia w kontekście analizy sporej części zarzutów podniesionych w skardze, a opartych na przywołanych przez stronę poszczególnych regulacjach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i odnoszącym się bezpośrednio do postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na obecnym etapie postępowania zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku z uwagi na określone powyżej granice rozpoznania przedmiotowej sprawy, która obejmuje swym zakresem kolejny etap realizacji inwestycji tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2004 r., znak [...] po uprzednim jej sprawdzeniu pod kątem zgodności z prawem, na mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r., znak [...]. Tym samym zwrócić należy uwagę, że na obecnym etapie postępowania weryfikacji podlegają nie poszczególne postanowienia wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, lecz ewentualna sprzeczność jej zapisów z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. W tak określonym, częściowym zakresie rozpoznania sprawy, nie sposób dopatrzeć się naruszeń prawa skutkujących wadliwością zaskarżonej decyzji, ponieważ stosownie do zaleceń decyzji o warunkach zabudowy przedmiotową inwestycję uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] 2006 r., znak: [...]) oraz z Zespołem Koordynacyjnym Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (Opinia Koordynacyjna NR [...] z dnia [...] 2006r.). Jednak ocena prawidłowości pod względem prawnym procesu stosowania prawa w niniejszej sprawie obejmuje pełny zakres czynności organu administracji architektoniczno – budowlanej, których dopełnienie warunkuje możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Do obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. Ponadto, stosownie do unormowania zawartego w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane sprawdzeniu podlega zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedstawione powyżej poszczególne wymogi, których spełnienie warunkuje wydanie pozwolenia na budowę, korespondują z ogólną regułą wynikającą z unormowania przewidzianego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizując powyższą normę prawną stwierdzić więc należy, że wymaga ona przede wszystkim zachowania przepisów techniczno – budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej. Analiza akt niniejszej sprawy bezspornie wskazuje, że stanowiąca jej przedmiot inwestycja ma zostać usytuowana na działce nr [...], przy czym planowany obiekt został tak zaprojektowany, że podcień przy wejściu do budynku wsparty będzie na dwóch kolumnach usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki nr [...] należącej do skarżącej. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wprawdzie wydane, ale gdy zaistnieją szczególnie uzasadnione przyczyny (art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Rozpoznające sprawę organy administracji architektoniczno - budowlanej miały więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a szczególnie tych, które wiązały się z usytuowaniem przedmiotowej budowy przy granicy nieruchomości wnoszącej skargę. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, wymagający zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również art. 144 K.c., przewidujący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. O ile bowiem zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, to jednak zakres tego bądź co bądź najpełniejszego prawa do korzystania z rzeczy doznaje istotnego ograniczenia w postaci granic określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Prawo własności nie jest więc prawem absolutnym, a korzystanie z niego wymaga dostosowania swoich działań do reguł i norm wynikających z obowiązującego porządku prawnego. Ze względu na to, że pozwolenie na budowę w rozpoznawanej sprawie dotyczy usytuowania części obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki, rozważenia wymaga kwestia, czy w niniejszej sprawie stanowi to dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych lub norm i czy wymaga ono ewentualnie zgody właściwego organu, o której mowa w art. 9 ust.1 i 2 - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji w sprawie. Jak stanowi bowiem art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7, a właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo – art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. Wobec braku zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, wykonanie zamierzenia inwestycyjnego jest niemożliwe, gdyż narusza ono dyspozycję § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym sytuowanie ściany budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do lokalizowania obiektu w granicy zgodnie z dyspozycją ust. 3 pkt 2 w/w paragrafu, gdyż w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki znajdują się otwory okienne. Należy jednak mieć na względzie, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym (szerokość 12,5 m) położona jest w historycznej części miasta i sąsiaduje z budynkami pochodzącymi z początku XX wieku. Charakter zabudowy na tej ulicy jest zwarty, wobec czego zaprojektowany obiekt można uznać za uzupełnienie istniejącej zabudowy. Usprawiedliwia to zastosowanie w niniejszej sprawie odstępstw w zakresie odległości, które dopuszcza § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak posłużenie się nimi wymaga pełnego wypełnienia dyspozycji normy prawnej konstytuującej ich funkcjonowanie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, a także prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.