II SA/Bd 181/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. II SA/Bd 181/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 24 ust. 1, ust. 2a, 3, 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.); rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz. 1466), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M.P. z dnia 14.11.2018 r., poz. 1099), orzekł o odmowie przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, Z. P.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie treści orzeczenia z dnia [...].07.2010 r. stwierdzono, iż osoba niepełnosprawna - Z. P., dla której osoba ubiegająca się o świadczenie jest córką, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści tego orzeczenia wynika również, że daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2010 r. Po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów (m.in. przeprowadzony w dniu [...].09.2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy) stwierdzono, że nie ulega wątpliwości, iż Z. P. jest całkowicie uzależniona od osób drugich, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować na co dzień ze względu na rodzaj schorzenia; jest osobą niewidomą i wymaga stałej i ciągłej opieki świadczonej przez córkę J. S., która by móc sprawować opiekę nad matką, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, czy innej pracy zarobkowej. W ocenie organu I instancji, zasadnym jednak było odmówić przyznania J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ nie została spełniona przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...] listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką od dnia od [...] października 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie od [...] października 2021 r. do [...] października 2021 r. - [...] zł, natomiast od [...] listopada 2021 r. do [...] grudnia 2021 r.- [...] zł miesięcznie, a od [...] stycznia 2022 r. - [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną - zob. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bd 364/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. III SA/Gd 519/20 - system Lex. Tym samym Kolegium stwierdziło, że argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zwrócono uwagę, że w dniu [...] października 2021 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o rezygnacji z ustalonego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak : GOPS.5237.356.2021 Wójt Gminy B. działając na podstawie art. 155 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] na podstawie art. 155 k.p.a. Wójt Gminy B. uchylił decyzję nr [...] z [...] czerwca 2014 r. przyznającą J. S. prawo do zasiłku dla opiekuna od [...] maja 2014 r. do - bezterminowo w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną Z. P.. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że J. S. spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zainteresowana jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką jako osoba zobowiązana do alimentacji. Mama jako osoba legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności (osoba w wieku 65 lat, osoba niewidoma, bez możliwości samoobsługi) wymaga stałej opieki. Opiekę stałą, od wielu lat sprawuje wnioskodawczyni, co uniemożliwia jej podjęcie pracy. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści oświadczenia wnioskodawczyni z [...] czerwca 2021 r., wywiadzie środowiskowym z [...] września 2021 r. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia - art. 24 ust. 2 i 4 ustawy świadczeniach rodzinnych. W stanie faktycznym i prawnym sprawy, sporne orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić w całości i przyznać zainteresowanej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2021 r., (od spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) do - na czas nieokreślony (zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności). Organ II instancji nadmienił, iż wydana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja uchylająca decyzję o prawie do zasiłku dla opiekuna, wywołuje skutki prawne na przyszłość. Zatem wobec wydania decyzji uchylającej prawo do zasiłku dla opiekuna w dniu [...] października 2021 r., strona zgodnie z sentencją decyzji od tej daty spełnia przesłankę o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Sądu J. S. zaskarżyła w części decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r, nr [...], w zakresie w jakim nie przyznano świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] czerwca 2021 r. do [...] października 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: • naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, • naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie J. S. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] czerwca 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu II instancji co do ustalenia okresu, za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne mimo, iż mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie zgłoszony został przez obie strony. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia początkowej daty, od której należało przyznać Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne winno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, czyli od [...] czerwca 2021 r. Kolegium przyjęło natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od [...] października 2021 r. tj. od daty uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Bezspornym w sprawie jest, że Skarżąca spełnia warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ponadto przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie wskazujące na rezygnację z ustalonego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., [...] Wójt Gminy B. działając na podstawie art. 155 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., natomiast decyzją z dnia [...] października 2021r. [...], na podstawie art. 155 k.p.a. Wójt Gminy B. uchylił decyzję nr [...] z [...] czerwca 2014 r. przyznającą J. S. prawo do zasiłku dla opiekuna od [...] maja 2014 r. - do - bezterminowo w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną Z. P., a więc w momencie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, odpadła negatywna przesłanka rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r., co do zasady wniosek Skarżącej złożony [...] czerwca 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] czerwca 2021 r. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla Skarżącej prawem do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek albo zakończenie okresu pobierania zasiłku dla opiekuna, pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia. Zdaniem Sądu, ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana) lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., ze swej istoty wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Należy przy tym zauważyć, że uznanie, iż możliwe jest wyeliminowanie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z datą wsteczną, tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca w którym złożono wniosek o to świadczenie – wymagałoby z kolei rozstrzygnięcia z powołaniem na wyraźnie obowiązujący przepis prawa, czy reguła niepobierania jednocześnie dwóch świadczeń (specjalnego zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego), winna skutkować nakazaniem wnioskodawcy zwrotu specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do momentu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy też należałoby pomniejszyć wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie o wysokość pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Resumując stwierdzić należy, że ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w przedmiotowej sprawie ustało dopiero w dniu [...] października 2021 r., kiedy to uchylono decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna, a skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek, odpadła negatywna przesłanka rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie zatem Kolegium przyznało Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia [...] października 2021 r. tj. od momentu, w który Skarżąca spełniła pozytywne warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie nie zachodziła już przeszkoda do przyznania jej tego świadczenia. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Sąd oddalił skargę.