II SA/Bd 182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. W związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień Starosta Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B nr [...] wystawionego w dniu [...] na nazwisko Z. M. do czasu wykazania się wymaganymi kwalifikacjami. Decyzja została uzasadniona wielokrotnym naruszeniem przez Z. M. w okresie od dnia [....] do dnia [...] przepisów ruchu drogowego, za które otrzymała łącznie 27 punktów karnych. Odwołując się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Z. M. wniosła o jej uchylenie i nakazanie organowi I instancji zwrotu zatrzymanego dokumentu. Przyznając fakt otrzymania łącznie 27 punktów karnych za naruszenie w okresie od [...] do [...] przepisów ruchu drogowego odwołująca się podniosła, iż sumując punkty nie uwzględniono faktu, iż w dniu [...] odbyła szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co winno skutkować zmniejszeniem ilości posiadanych punktów karnych poniżej 24, a tym samym zatrzymanie prawa jazdy było nieuprawnione. Przytaczając treść art. 130 ust. 3 ustawy wyżej wymieniona zwróciła uwagę, iż ograniczenie zasady, iż uczestnictwo w szkoleniu przewiduje zmniejszenie liczby punktów karnych dotyczy tylko kierowców w okresie roku od uzyskania po raz pierwszy prawa jazdy, zaś organ zastosował § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) wprowadzający z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym dodatkowe ograniczenia w zakresie odejmowanie liczby tychże punktów. Jako wykraczający poza delegację ustawową i regulujący materię zastrzeżoną dla ustawy (dotyczącą praw i wolności obywatelskich), według odwołującej się powyższy przepis rozporządzenia nie powinien wobec niej być zastosowany. Na poparcie podniesionego zarzutu przywołała orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w czterech sprawach. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Ś. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w przeciwieństwie do sądów, które mają upoważnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją, organy administracji publicznej nie mogą odmówić zastosowania obowiązującego przepisu, a postępowanie wbrew przepisowi stanowiłoby naruszenie określonej w art. 6 kpa zasady praworządności oraz uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na obligatoryjność w świetle art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym zatrzymania przez starostę prawa jazdy kierowcy, któremu, przypisano 24 punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego na zasadach określonych w art. 130 ust. 4 tej ustawy oraz powołując się na wyroki sądów administracyjnych zajmujących odmienne niż przywołane w odwołaniu stanowisko w kwestii przekroczenia delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), SKO wyjaśniło, że ze względu na to, iż skarżąca odbyła szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy dopiero w dniu [...], a więc po przekroczeniu 24 punktów przyznanych jej za naruszenie przepisów ruchu drogowego, istniała podstawa do wydania przez organ I instancji decyzji o zatrzymaniu jej prawa jazdy. Organ odwoławczy wyraził jednocześnie pogląd, iż ze względu na to, że celem przepisów dotyczących zatrzymania prawa jazdy w związku z wielokrotnym naruszeniem zasad ruchu drogowego jest dyscyplinowanie kierowców, należy uznać, że uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. uniemożliwiające odliczenie punktów w przypadku odbycia przez kierowcę szkolenia po przekroczeniu liczby 24 punktów, odpowiadając temu celowi nie pozostaje w sprzeczności z delegacją zawartą w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Z. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wnosząc o jej uchylenie. Podobnie jak w odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) stanowiącego, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła dwadzieścia cztery, pomimo wydania tego przepisu z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu skargi zawarła argumentację identyczną do zamieszczonej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 4269) sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie. Przy dokonywaniu tej czynności, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny związany jest granicami sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była zgodność z prawem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zadaniem sądu była ocena, czy ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny uprawniał właściwy organ do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), w przypadku określonym między innymi w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g tej ustawy, to jest w sytuacji przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta obowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. We wskazanych wyżej okolicznościach starosta orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy w związku ze skierowaniem do niego przez komendanta wojewódzkiego policji wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, co ma miejsce w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, o czym stanowi § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 r.). W myśl § 7 ust. 2 tego rozporządzenia podstawę do skierowania przez policję wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mogą stanowić wyłącznie wpisy ostateczne do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa między innymi w przepisie art. 130 Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia wpisami ostatecznymi są wpisy dotyczące naruszeń stwierdzonych prawomocnymi wyrokami sądów, mandatami karnymi lub orzeczeniami dyscyplinarnymi w sprawie o naruszenia rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Z przedstawionych wyżej regulacji prawnych wynika, że starosta orzekając, w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji o zatrzymaniu prawa jazdy z uwagi na przekroczenie przez posiadacza tego dokumentu limitu 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego policji. Do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy konieczne bowiem jest jedynie ustalenie przez organ, czy kierowca ma zaewidencjonowaną odpowiednią ilość punktów karnych, a ze względu na to, że nie organ - starosta, lecz komendant wojewódzki policji prowadzi ewidencję naruszeń wraz z punktacją za nie, do ustalenia stanu faktycznego służy wyłącznie informacja zawarta we wniosku złożonym przez właściwy organ policji zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 6 do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. Wniosek komendanta wojewódzkiego policji wraz z widniejącą w nim informacją stanowi w tym wypadku dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Starosta orzekający w sprawie zobligowany jest domniemaniem prawdziwości zawartych w dokumencie urzędowym - wniosku informacji co do liczby punktów karnych uzyskanych przez kierowcę, którego on dotyczy. Nie jest więc uprawniony do kwestionowania prawidłowości ujęcia w policyjnym wniosku wpisów dotyczących poszczególnych naruszeń przepisów wynikających z ewidencji, czy też do badania ostateczności tychże wpisów. Nie jest też władny dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbytego przez kierowcę szkolenia. Tylko do kompetencji policji należy dokonywanie zmian w zakresie liczby punktów figurujących w ewidencji, w tym usuwanie przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem przez osobę, która je otrzymała. Dopóki policja nie usunie z ewidencji wpisanych punktów starosta zobowiązany jest wpis respektować. Dlatego też kierowca, w stosunku do którego wydano decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, nie ma skutecznych możliwości negowania liczby przypisanych mu punktów karnych w toku administracyjnego postępowania w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy i połączonego z nim postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Ze względu na to, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno - techniczną, strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu policji prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie - w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko - skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotowa zaś sprawa nie dotyczy jednak skargi na czynność wpisu lub bezczynność policji w usunięciu wpisu lecz skargi na zatrzymanie przez starostę prawa jazdy. Mając na uwadze, że w dacie wydawania przez Starostę Ś. rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w ewidencji widniał wpis łącznie 27 punktów karnych odnoszących się do osoby skarżącej, organ ten nie miał innej możliwości, jak tylko orzec o zatrzymaniu jej prawa jazdy. Ustosunkowując się do treści skargi stwierdzić należy, że sąd nie podziela stanowiska skarżącej oraz prezentowanego w wymienionych przez nią wyrokach sądowych, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia Min. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998) wyłączający możliwość odjęcia punktów karnych po odbyciu szkolenia przez osobę posiadającą już sumę punktów przekraczającą 24, wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wobec czego nie powinien być stosowany, a odbycie szkolenia zawsze winno skutkować zmniejszeniem liczby punktów w ewidencji. Oceniając legalność wskazanego przepisu rozporządzenia wykonawczego należy ustalić, czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania i czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej," której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., K 6/99). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać, a zatem jego przepisy muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi. Zakres zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia wskazuje, iż rozporządzenie wydane na jego podstawie ma służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierowców do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Ma ono umożliwiać w szczególności realizację art. 130 ust. 1 i ust. 2, które nakazują w prowadzonej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisywanie określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów oraz usuwanie punktów z ewidencji po roku od dnia naruszenia z wyjątkiem przypadków, gdy przed upływem tego okresu liczba punktów przekroczyłaby 24. Określając relację między art. 130 ust. 3 i ust. 4 ustawy należy mieć na uwadze przepisy art. 114 ust. 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g tejże ustawy, wprowadzające obowiązek zatrzymania prawa jazdy i poddania kierowcy egzaminowi sprawdzającemu jego kwalifikacje w razie przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że przekroczenie wymienionej liczby punktów stwarza konieczność w pierwszej kolejności zatrzymania prawa jazdy, a następnie - skierowania na egzamin. Oznacza to, że zmniejszenie liczby punktów w następstwie odbytego na własny koszt szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym może mieć miejsce tylko wtedy, gdy liczba punktów przypisanych kierowcy nie przekroczyła 24. Po przekroczeniu tej liczby punktów, nie ma możliwości zmniejszenia ich poprzez odbycie wskazanego szkolenia. Powyższa wykładnia unormowań ustawowych prowadzi do wniosku, iż nie ma sprzeczności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. z delegacją ustawową z art. 130 ust. 4, bowiem - określając wprost, że odbycie szkolenia nie zmniejsza liczby punktów, jeżeli przed jego rozpoczęciem za naruszenie przepisów ruchu drogowego dana osoba uzyskała ponad 24 punkty karne - tenże przepis realizuje cel ustawodawcy, nie będąc jednocześnie sprzeczny z ustawą. Zdaniem sądu, nie sięgając jednak nawet do omawianego przepisu rozporządzenia, już z samych norm ustawowych przewidujących obowiązek wydania przez starostę decyzji zatrzymującej prawo jazdy i decyzji kierującej na egzamin sprawdzający wynika, że aby wydanie tego rodzaju decyzji nie nastąpiło, to jest by nie zaistniały skutki przekroczenia owych 24 punktów w tej postaci, szkolnie winno być odbyte zanim dojdzie do przekroczenia tej liczby punktów. Inaczej mówiąc już same rozwiązania ustawowe uniemożliwiają cofnięcie skutków przekroczenia liczby 24 punktów. Tak więc nie do przyjęcia jest zastosowanie takiej wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia, która skutkowałaby, iż od kierowcy zależałoby, czy starosta może orzec o zatrzymaniu prawa jazdy - skierowaniu na egzamin, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odmienne stanowisko w powyższym zakresie należy w orzecznictwie sądów administracyjnych do wyjątków. Uznając, że zatrzymanie skarżącej prawa jazdy nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a w konsekwencji, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.