II SA/Bd 182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. stwierdza nieważność § [...] ust. [...] zaskarżonej uchwały; 2. odrzuca skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § [...] ust. [...] zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. Z. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...].12.2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 29 ust. 1 i 2, w § 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 1 i 2 zarzucając jej naruszenie: 1) art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem statut w § 29 ust. 1 i 2 oraz § 31 ust. 2 ściśle określa skład komisji rewizyjnej ograniczając ją do 3 osób, co powoduje, że w przypadku powstania większej ilości klubów radnych niż dwa pozostali przedstawiciele klubów radnych nie wejdą w skład komisji rewizyjnej, a nadto brak jednego z członków komisji rewizyjnej uniemożliwia przeprowadzenie kontroli w jednostce kontrolowanej, co powoduje paraliż działania komisji rewizyjnej w zakresie kontrolnym; 2) art. 18b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem statut w § 32 ust. 1 i 2 ściśle określa skład komisji skarg, wniosków i petycji ograniczając ją do 3 osób, co powoduje, że w przypadku powstania większej ilości klubów radnych niż dwa pozostali przedstawiciele klubów radnych nie wejdą w skład komisji rewizyjnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że, jak wynika ze statutu, Rada powołuje Komisję Rewizyjną i ustala jej skład. Zgodnie ze statutem w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi Przewodniczący oraz dwóch członków. Powyższy zapis powoduje niezgodność z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Zatem, w przypadku większej ilości klubów radnych niż dwa w Gminie ich przedstawiciele nie wejdą w skład Komisji Rewizyjnej jako członkowie, albowiem zgodnie ze statutem liczba ta została ograniczona do 3. Powyższe rozważania skarżąca powieliła w zakresie dotyczącym Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, ponieważ dotycząca jej regulacja zawarta w § 32 ust. 1 i 2 statutu jest identyczna jak w przypadku Komisji Rewizyjnej. Skarżąca wskazała ponadto, że jest zarówno radną Gminy, jak też sołtysem w sołectwie Z. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt, że skarżąca jest radną i sołtysem, nie jest jednoznaczny z wykazaniem indywidualnego interesu skarżącej. W konsekwencji skarga nie spełnia wymogów formalnych i jako taka winna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, skarga była w całości bezzasadna. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego liczby członków komisji organ zaznaczył, że wyznaczenie składu osobowego komisji na poziomie trzech członków oznacza możliwość powołania do jej składu przedstawicieli trzech klubów, a nie, jak twierdzi skarżąca, dwóch. Ponadto, biorąc pod uwagę treść zapisów ustawowych, to wskazaną liczbę członków komisji należy traktować jako liczbę minimalną stosowaną w sytuacji, gdy nie powołano żadnego klubu radnych. Podczas uchwalania statutu zgłoszone były dwa kluby radnych, zatem każdy z klubów miał zagwarantowaną możliwość zgłoszenia swojego przedstawiciela na członka komisji rewizyjnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności procedowania Komisji Rewizyjnej w pełnym składzie organ wskazał, że zgodnie z art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym "zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy". Wobec tego organ uchwalając tryb działania komisji w pełnym składzie działał w ramach upoważnienia ustawowego, zatem również w tym przypadku nie doszło do naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 994, dalej powoływana jako u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca złożyła skargę na podstawie ww. przepisu. Podstawowym warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej, tak jak w przedmiotowej sprawie, przez radę gminy, jest więc wykazanie istnienia interesu prawnego. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może w konsekwencji wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, a co więcej - został on naruszony w tej uchwale. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać interes prawny skarżącego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 32 ust. 1 i 2 uchwały skarga, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Zgodnie z cyt. przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Taka sytuacja właśnie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu tej części uchwały, w szczególności nie jest i nie była członkiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, której dotyczy przedmiotowy zapis uchwały. Jak wskazano wyżej, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga. Innymi słowy, osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Zmuszona jest zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. (tak słusznie wyrok WSA w Lublinie z 7.09.2017 r., II SA/Lu 170/17, LEX nr 2381750). Niewątpliwie, w świetle niekwestionowanych twierdzeń skarżącej, że powstały łącznie cztery kluby oraz że została ona wybrana jako członek Komisji Rewizyjnej, skarżąca miała natomiast interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie jej § 29, zgodnie z którym "1. Rada Gminy kontroluje działalność Wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Gminy, powołując w tym celu Komisję Rewizyjną oraz ustalając jej skład. 2. W skład Komisji Rewizyjnej wchodzi Przewodniczący oraz dwóch członków." Kwestie związane ze składem komisji rewizyjnych reguluje art. 18a ust. 2 u.s.g., w myśl którego w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. W tym zakresie zostało już wypracowane stabilne orzecznictwo sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że przepis statutu gminy, który sztywno określa, iż skład komisji rewizyjnej może liczyć tylko ściśle określoną ilość osób, w sposób bezsprzeczny narusza normę art. 18a ust. 2 u.s.g., który gwarantuje przedstawicielom wszystkich klubów wejście w skład komisji rewizyjnej (vide np. wyroki WSA w Warszawie z 4.07.2007 r., VIII SA/Wa 304/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6.10.2016 r., II SA/Go 705/16). Zatem niewątpliwie kwestionowany przez skarżącą zapis § 29 ust. 2 uchwały należało uznać za nieważny. W tym miejscu wskazać trzeba, że na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Niewątpliwie zatem § 29 ust. 2 uchwały winien zostać uznana za nieważny jako sprzeczny z art. 18a ust. 2 u.s.g. Natomiast Sąd nie dopatrzył się takiej sprzeczności z prawem zapisu § 29 ust. 1 uchwały, który stanowi jedynie o ogólnej kompetencji Rady Gminy do powołania Komisji Rewizyjnej i ustalenia jej składu. W szczególności zapis ten jest zgodny z art. 18a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Tym samym w powyższym zakresie (tj. żądania stwierdzenia nieważności § 29 ust. 1 uchwały) skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Odnośnie zarzutu naruszenia § 31 ust. 2 uchwały stwierdzić trzeba, że również w tym zakresie skarżąca, jako członek Komisji Rewizyjnej, posiadała interes prawny do jego zaskarżenia, jednakże Sąd nie stwierdził, aby przepis ten naruszał przepisy prawa w sposób wskazany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Zgodnie z kwestionowanym przepisem, Komisja Rewizyjna przeprowadza kontrolę w pełnym składzie osobowym. Skarżąca wywodzi z tego, że w przypadku nieuczestniczenia przez jednego z członków Komisji w kontroli mogłoby dojść do paraliżu jej działania. Podstawę powyższej regulacji stanowił art. 18a ust. 5 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Zatem zagadnienia związane z zasadami i trybem działania komisji rewizyjnej należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne, niż tego wymaga obowiązujący przepis. Kwestionowane zapis uchwały w żaden sposób nie narusza przepisów prawa i stanowi rozwinięcie cyt. art. 18a ust. 5 u.s.g., który, co należy podkreślić, nie ogranicza dyskrecjonalnej władzy rady gminy w tym zakresie nawet pojęciami niedookreślonymi. Przyjmując sposób rozumowania skarżącej stwierdzić trzeba, że żaden zapis statutu gminy nie może zapewnić, iż nie dojdzie do paraliżu działania komisji, ponieważ nawet w przypadku przyjęcia quorum możliwa jest sytuacja, że komisja nie będzie w stanie zebrać się w wymaganym składzie, co doprowadzi do braku możliwości przeprowadzenia przez nią kontroli. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że również żądanie stwierdzenia nieważności § 31 ust. 2 uchwały było niezasadne i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.