II SA/Bd 184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. O., M. S., B. B. i J. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019r, nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. O. 100 (sto) zł, M. S. 100 (sto) zł oraz solidarnie na rzecz Barbary i J. B. 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy D. decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "[...]" P.W. E. I. K. B., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozszerzeniu prowadzonej działalności w zakresie przetwarzania odpadów o "Stację demontażu pojazdów" usytuowaną na działce nr ewide[...] w miejscowości S.. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, zwanej w skrócie "u.u.i.ś.") z których treści wywiodło, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie tj. w przypadku niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający lub braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.). Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jako kończąca postępowanie w sprawie, odzwierciedla wszystkie jego etapy tj. uzgodnienia i opinie właściwych organów oraz wszechstronną analizę dołączonej do wniosku dokumentacji oraz konsultacje społeczne. Kolegium wskazało także na szczególną rolę uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza ze względu na rozbieżne stanowiska organów wydających w sprawie opinie. Podkreśliło, że odpowiednie uzasadnienie determinuje również realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określonej w art. 8 k.p.a. Po dokonaniu tych spostrzeżeń Kolegium stwierdziło, że "w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wymogom tym nie sprostał". Kolegium przytoczyło również treść art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Następnie Kolegium stwierdziło, że z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nałożył na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, a społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich komentarzy i opinii w szczególności zanim sprawa zostanie przez organ rozstrzygnięta. Wskazane opinie i komentarze powinny stać się przedmiotem pogłębionej analizy organów, której wyniki winny zostać wskazane w decyzji kończącej postępowanie. Kolegium podniosło, że w wydanej decyzji, biorąc pod uwagę przesłanki zawarte w art. 80 u.u.i.ś., brak jest informacji w odniesieniu do których organ odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Brak jest informacji o ewentualnej niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.) bądź o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający lub braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ korzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Nie wykazano również znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.). Tym samym zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie oparte na przesłankach uciążliwości inwestycji wraz z informacją o rozbieżnościach w odległościach podanych przez Inwestora w stosunku do odległości rzeczywistych – naruszają art. 80 u.u.i.ś. Zdaniem Kolegium ewentualne niezgodności powinny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania. Kolegium wskazało ponadto, że aby uzasadnienie wydanego orzeczenia spełniało wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną subsumcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń lecz powinno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości, powinno być przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów ewentualnie powiązanych z prowadzonym postępowaniem. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że nie jest możliwe przekazanie sprawy innemu urzędowi do prowadzenia, jako że organy są zobligowane z urzędu do przestrzegania ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Nie jest też we właściwości Kolegium wszczynanie postępowań dyscyplinarnych. Sprzeciw od decyzji Kolegium wnieśli: K. O., M. S. oraz B. i J. B. żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. W sprzeciwie podkreślono, że w sprawie zostało już wydanych kilka decyzji pozytywnych dla inwestora, które były uchylane przez organ odwoławczy. W tym przypadku Wójt po raz pierwszy wydała decyzję odmowną. Skarżący zarzucili, że decyzja Kolegium narusza przede wszystkim zasadę zaufania do organu. Obojętnie bowiem czy Wójt wydaje decyzję pozytywną dla wnioskodawcy czy negatywną, każda z nich jest negowana przez Kolegium. Ponadto zdaniem Skarżących poszczególne decyzje kasatoryjne różnią się argumentami, ale argumenty te są sprzeczne: Wót wykonując jedne wytyczne naraża się na naruszenie innych wytycznych. Skutkiem tych decyzji kasatoryjnych jest brak zaufania do organu, który nie umie jednoznacznie określić, czy wniosek jest zasadny czy też nie i zawsze wydaje decyzję uchylającą. Skarżący nie zgodzili się ponadto z Kolegium, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań wydania decyzji środowiskowej może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w ustawie tj. z powodu zaistnienia przesłanek negatywnych. Zdaniem Skarżących odmowa decyzji środowiskowej może bowiem nastąpić także w braku spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych – czego organ nie przeanalizował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Zasadniczym celem art. 64e p.p.s.a. było ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji wydanej w warunkach proceduralnych oczywiście wykluczających orzekanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwypuklić należy, że w art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do "przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.", ale do "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 838/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd nie może zatem ograniczyć się do badania, czy organ odwoławczy orzekał w sytuacji zaistnienia samych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i nie dostrzegać, że w ogóle nie było możliwości rozstrzygania merytorycznego przez organ odwoławczy np. z powodu złożenia odwołania po terminie czy przez osobę nieuprawnioną (np. niebędącą stroną postępowania). Należy także zauważyć, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Jeżeli zatem ustawodawca wprowadził skrócone terminy rozpatrzenia sprawy i jednocześnie nałożył na organ obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy – to ewentualne braki w aktach sprawy obciążają organ. Sąd nie ma obowiązku wzywania organu do uzupełniania akt sprawy, nawet jeżeli z ich lektury wynika, że są (lub prawdopodobnie są) one niekompletne. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że odwołanie od decyzji Wójta z [...] września 2019 r. wniósł R. T.. W treści odwołania R. T. nie wskazał, czy wnosi je w imieniu własnym czy jako pełnomocnik inwestora – posłużył się za to liczbą mnogą "wnosimy odwołanie", bez wskazania kto jeszcze oprócz niego wnosi odwołanie. W zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] grudnia 2019 r. organ odwoławczy wskazał, że rozpatruje odwołanie K. B. reprezentowanego przez pełnomocnika – R. T.. Jednakże w aktach sprawy brak dokumentu pełnomocnictwa udzielonego R. T. przez K. B. . W aktach sprawy znajduje się wprawdzie kopia wniosku K. B. z [...] kwietnia 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (brak w aktach sprawy oryginału tego wniosku), który w wykazie załączników w pkt 5 wymienia "pełnomocnictwo". Jednakże w aktach nie ma ani wskazanego pełnomocnictwa ani jego kopii. Co więcej aż do [...] grudnia 2016 r. tj. do sporządzenia przez Wójta "Określenia stron postępowania w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) (por. teczka 2/4 akt organu I instancji) zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy kierowały korespondencję w sprawie (w tym wydawane decyzje) wyłącznie do K. B.. Dopiero od momentu sporządzenia ww. "Określenia stron" w którym wymieniono R. T. jako pełnomocnika wnioskodawcy – korespondencję zaczęto kierować zarówno do wnioskodawcy jak też do R. T. jako jego pełnomocnika. Nadal jednak dokumentu pełnomocnictwa do akt nie załączono. W świetle art. 127 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że postępowanie przed organem drugiej instancji może być prowadzone tylko na podstawie odwołania wniesionego przez stronę, która może działać przez swojego pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) W przypadku wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (do takich osób należy zaliczyć osobę, która twierdzi że jest pełnomocnikiem strony, a nie posiada stosownego pełnomocnictwa) zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Ustalenie zatem, czy odwołanie wniosła osoba uprawiona jest jednym z warunków rozpoznania odwołania. W tym sensie ustalenie to mieścić się będzie w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a., które sąd administracyjny powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64e p.p.s.a. Kolegium takich ustaleń nie poczyniło. Już zatem z powyższego wynika, że – wobec braku koniecznych ustaleń co do dopuszczalności odwołania - w kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W kontrolowanej decyzji Kolegium jako naruszone przepisy postępowania wskazało art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Kolegium nie wypowiedziało się wprost odnośnie tego, co uważa za "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Uznało jedynie, że "rozstrzygnięcie oparte na przesłankach uciążliwości inwestycji wraz z informacją o rozbieżnościach w odległościach podanych przez Inwestora w stosunku do odległości rzeczywistych – naruszają art. 80 u.u.i.ś." oraz że "ewentualne niezgodności powinny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania." Wynika z tej wypowiedzi, że "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy" jest kwestia uciążliwości inwestycji oraz kwestia "rozbieżności w odległościach podanych przez Inwestora" (z akt sprawy wynika, że chodzi o badane przez organ pierwszej instancji odległości między terenem planowanej inwestycji a najbliższą zabudową mieszkaniową). Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że są to istotne kwestie, które wymagają jeszcze wyjaśnienia i to w takim zakresie, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powstałych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Należy przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Sam brak właściwego, spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionych wpisów.