II SA/Bd 184/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Włocławek z dnia 10 czerwca 2020 r. Nr XXI/165/20 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw w Gminie Włocławek stwierdza nieważność § 4 ust. 2 i 3 w zakresie użytego zwrotu "w szczególności", § 7 pkt 5 w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i", § 9 ust. 2 w zakresie użytego zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 5 w zakresie sformułowania "Posiedzeniu przewodniczy Sołtys" oraz § 18 ust. 1 i 2 statutów sołectw: Dąb Mały, Dobra Wola, Gróbce, Józefowo, Kolonia Dębice, Kosinowo, Koszanowo, Kruszyn, Kruszynek, Ludwinowo, Ładne, Łagiewniki, Markowo, Modzerowo, Mursk, Nowa Wieś, Pińczata, Poddębie, Skoki Duże, Smólnik, Smólsk, Telążna Leśna, Warząchewka Królewska, Warząchewka Nowa, Warząchewka Polska, Wista Królewska, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy we Włocławku pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XXI/165/20 Rady Gminy Włocławek z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Włocławek. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządowe gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej również jako: "usg" lub "ustawa o samorządzie gminnym") poprzez użycie w § 4 ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 2 statutów sołectw: Dąb Mały, Dobra Wola, Gróbce, Józefowo, Kolonia Dębice, Kosinowo, Koszanowo, Kruszyn, Kruszynek, Ludwinowo, Ładne, Łagiewniki, Markowo, Modzerowo, Mursk, Nowa Wieś, Pińczata, Poddębie, Skoki Duże, Smólnik, Smólsk, Telążna Leśna, Warząchewka Królewska, Warząchewka Nowa, Warząchewka Polska, Wista Królewska, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 do zaskarżonej uchwały (dalej powoływanych w skrócie jako: "statuty sołectw") sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 7 pkt 5 statutów sołectw, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybieranie" sołtysa i rady sołeckiej, pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; 3. art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 18 ust. 1 statutów sołectw, że do dokonania ważnego wyboru na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa, a w § 18 ust. 2 statutów sołectw, że "o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby uprawnionych mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone przy obecności co najmniej 8 mieszkańców sołectwa, po odczekaniu 15 minut od wyznaczonego terminu", pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum; 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie § 9 ust. 5 statutów sołectw, że cyt. "Posiedzeniu przewodniczy Sołtys". W oparciu o przytoczone zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wymienianych powyżej regulacji (ich fragmentów) statutów sołectw, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę podniesiono, że wprowadzenie opisanych powyżej regulacji nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego i naruszeniem zasady poprawnej legislacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Włocławek uznała skargę za zasadną i wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych uchwał stanowił m.in. art. 35 usg. Przepis ust. 1 tego artykułu zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. W ust. 3 art. 35 usg wyszczególniono jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą, ani jej modyfikować. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W pierwszej kolejności odnosząc się do poszczególnych zarzutów, podkreślić należy, że Prokurator zakwestionował przyjęcie w zapisach § 4 ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 2 statutów sołectw sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa i rady sołeckiej. Sąd podziela w całości stanowisko Prokuratora, że użycie we wskazanych regulacjach zwrotu "w szczególności" powoduje sformułowanie zadań sołectwa i rady sołeckiej w sposób niewyczerpujący. W świetle natomiast regulacji art. 35 § 3 pkt 3 usg i art. 35 § 3 pkt 4 usg - zadania sołectwa, sposób realizacji tych zadań, jak również zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych nie spełniają zaskarżone regulacje, które przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia "w szczególności" normują zadania sołectwa i rady sołeckiej oraz sposób realizacji tych zadań przez sołectwo w sposób otwarty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1404/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie zadań wymienionym jednostkom w trybie pozastatutowym, czy też powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje. Taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach. Mając powyższe na względzie przyjąć należało zasadność podniesionego zarzutu. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem zapisu § 7 pkt 5 statutów sołectw, przyznającego zebraniu wiejskiemu kompetencję do wybierania sołtysa i rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 usg, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest natomiast przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 usg). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 usg, w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 usg, poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Wobec powyższego należało uznać zasadność ww. zarzutu skargi. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi nieuprawnionego wprowadzenia w statutach sołectw ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 18 ust. 1 i ust. 2 statutów sołectw), gdy zapis ustanawiający taki dodatkowy warunek istotnie narusza prawo. Stosownie do art. 36 ust. 2 usg sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie więc w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 573/20 i przywołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych – dostępny jw.). Dlatego też należało podzielić stanowisko Prokuratora odnośnie zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 18 ust. 1 i ust. 2 statutów sołectw. Istotnie narusza prawo też zapis § 9 ust. 5 statutów sołectw, iż cyt. "Posiedzeniu przewodniczy Sołtys", który to zapis odnosi się do posiedzeń rady sołeckiej. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 1075/20 (dostępny jw.), powtórzone w skardze przez Prokuratora, i przyjmuje je jako swoje. Jak wskazano powyżej, przepis art. 36 ust. 1 usg określa, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Wadliwości analizowanego zapisu § 9 ust. 5 statutów sołectw należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i "wspierającą jego działalność" radą sołecką. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa pracom rady sołeckiej, to w ocenie Sądu w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanym wyżej przepisie statutów sołectw. Sąd podziela bowiem pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36), szczególnie że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w § 9 ust. 5 statutów sołectw rozwiązanie, że posiedzeniom rady sołeckiej przewodniczy sołtys, może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Zarzut skargi jest zatem zasadny i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 5 statutów sołectw. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 2 w zakresie użytego zwrotu "w szczególności", § 7 pkt 5 w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i", § 9 ust. 5 w zakresie sformułowania "Posiedzeniu przewodniczy Sołtys" oraz § 18 ust. 1 i 2 statutów sołectw: Dąb Mały, Dobra Wola, Gróbce, Józefowo, Kolonia Dębice, Kosinowo, Koszanowo, Kruszyn, Kruszynek, Ludwinowo, Ładne, Łagiewniki, Markowo, Modzerowo, Mursk, Nowa Wieś, Pińczata, Poddębie, Skoki Duże, Smólnik, Smólsk, Telążna Leśna, Warząchewka Królewska, Warząchewka Nowa, Warząchewka Polska, Wista Królewska, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 do zaskarżonej uchwały.