II SA/Bd 186/11

Dnia 20 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U z a s a d n i e n i e: Prezydent [...], decyzją z 21 października 2010 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej, jako: kpa, w związku z art. 1 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175 poz. 1459 z późn. zm.), odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej garażami, położonej [...]przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...]-Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ wyjaśnił, że działka nr [...]powstała w wyniku połączenia trzech działek ewidencyjnych: - [...] o pow. [...] ha, która SM [...] nabyła aktem notarialnym w 1994r., - [...] o pow. [...], która SM [...] nabyła aktem notarialnym w 1997r., oraz - [...] o pow. [...] ha, która SM [...] nabyła aktem notarialnym w 2007r., celem uzupełnienia działek nr [...] i [...]. W ocenie organu okoliczność, że skarżąca w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. 13-10-2005r.), była użytkownikiem wieczystym jedynie części nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...] a więc nie była użytkownikiem wieczystym całej nieruchomości, położonej przy ul. Bartnickiej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stoi na przeszkodzie uwzględnieniu jej wniosku. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, skarżąca zarzuciła niewłaściwą wykładnię przepisów art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje wymóg ustawowy legitymowania się przez spółdzielnię mieszkaniową statusem użytkownika wieczystego nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy "przekształceniowej", albowiem wymóg ten, jak wynika z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 lit. a, w/w ustawy dotyczy jedynie osób fizycznych. Natomiast w przepisie art. 1 ust. 2 w/w ustawy, zdaniem skarżącej, takiego wymogu ustawowego wprost nie zapisano. Z przepisu tego, zdaniem Spółdzielni wynika jedynie kto, oprócz osób fizycznych wymienionych w ust. 1 art. 1 ustawy może z takim żądaniem wystąpić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z [...]2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z brzmienia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może skorzystać spółdzielnia mieszkaniowa będąca właścicielem budynków mieszkalnych lub garaży, która w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 13.10.2005 r., była użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych zabudowanych tymi budynkami mieszkaniowymi lub garażami. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości zabudowanej garażami położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku połączenia trzech działek gruntu: 1) działki nr [...], 2) działki nr [...], 3) działki nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] spółdzielnia [...] nabyła w dniu [...].1994r. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] spółdzielnia [...] nabyła w dniu [...].1997r. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] spółdzielnia [...] nabyła w dniu [...].2007 r. W ocenie organu II instancji wynika, że nie został spełniony warunek określony w art. 1 ust. 1 w/w ustawy, bowiem część nieruchomości, której dotyczy żądanie przekształcenia, nie znajdowała się w użytkowaniu wieczystym skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest możliwe na podstawie przepisów w/w ustawy, przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która powstała z połączenia działek gruntu, jeżeli chociażby jedna z takich działek gruntu nie była w użytkowaniu wieczystym wnioskującego o przekształcenie w dniu wejścia w życie ustawy, a odmienna wykładnia omawianych przepisów powodowałaby, że warunek bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, można by obejść poprzez dołączenie do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie ustawy, działki gruntu oddanej w użytkowanie wieczyste przed 13.10.2005 r., co prowadziłoby do pokrzywdzenia właścicieli nieruchomości. Kolegium nie podzieliło także wykładni przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zaprezentowanej przez skarżącą w odwołaniu. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: - art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskutek błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania; - przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wskutek ich pominięcia w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zdaniem Spółdzielni, w rozpatrywanej sprawie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest dopuszczalne i możliwe, a przemawiają za tym następujące okoliczności. Po pierwsze, Spółdzielnia będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z dwóch działek gruntu oznaczonych nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...]7 o powierzchni [...] m², nabyła przyległą do nich działkę nr [...] o powierzchni [...] m² - na poprawienie warunków zagospodarowania pierwotnej nieruchomości zabudowanej garażami. Nabycie prawa użytkowania wieczystego tej działki nastąpiło w trybie bezprzetargowym, na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co było możliwe w szczególności dlatego, że działka nr [...]zbywana przez Gminę [...] a nabywana przez Spółdzielnię na tzw. dopełnienie, nie mogła być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość (samodzielna działka). Po wtóre, okresy użytkowania wieczystego działek gruntu nr [...];[...] i [...] zostały uśrednione, upływają w tym samym dniu, działki te zostały połączone - scalone w jedną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], a nieruchomość ta objęta jest w całości jedną księgę wieczystą o numerze [...], co oznacza, że działka [...] stała się częścią składową nieruchomości, której stan zagospodarowania miała poprawiać, a zatem nie może być oceniana odrębnie i winna dzielić los prawny nieruchomości, do której została przyłączona. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na dotychczas zajętą argumentację. Stwierdził też, że skarżąca de facto podziela pogląd prezentowany w zaskarżonej, w której uznano, że nieruchomość, w której skład wchodzą działki nr [...],[...] i [...], należy traktować jako "całość". Do "całej" zaś nieruchomości musi być spełniony, określony w przepisie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w/w ustawy warunek bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej przekształceniu w dniu wejścia w życie ustawy. Organ odwoławczy stwierdził też, że chybiony jest także zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy możliwości nabycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości przyległej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organy obu instancji uchybiły przepisom prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych - w prawo własności nieruchomości, mogą wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe, będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Pierwszą kwestię sporną między stronami, stanowiło zagadnienie, czy wskazane uprawnienie spółdzielni mieszkaniowej, możliwe jest do zrealizowania w każdym czasie, jak twierdziła skarżąca, czy też jedynie w sytuacji, kiedy spółdzielnia mieszkaniowa była użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu wejścia w/w ustawy w życie, tj. w dniu 13 października 2005 r. Z wykładni literalnej omawianego przepisu wynika, że rację ma skarżąca, albowiem ustawodawca nie postawił w przepisie tym, tj. w art. 1 ust. 2 w/w ustawy, żadnego warunku czasowego, gdy tymczasem określone warunki czasowe zamieścił we wszystkich innych ustępach art. 1., a więc w ustępach: 1, 1 lit. a, 3, 4 i 5. Trzeba jednak uznać, że błędną byłaby interpretacja omawianego przepisu przy poprzestaniu na wykładni literalnej, albowiem doprowadziłoby to do niczym nieuzasadnionego rozróżnienia podmiotów w przysługującym im uprawnieniu do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dlatego też należy uznać, że warunek legitymowania się prawem użytkowania wieczystego w momencie wejścia w/w ustawy w życie, dotyczy przepisu art. 1 ust. 2 w/w ustawy, a więc również skarżącej. Drugą kwestię sporną pomiędzy stronami stanowiło zagadnienie zasadności podania skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], która powstała z połączenia trzech nieruchomości, przy czym prawo użytkowania wieczystego jednej z nich, zostało nabyte przez skarżącą po dniu wejścia w/w ustawy w życie. Podstawa prawna, którą wskazały organy w swych rozstrzygnięciach, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, niewątpliwie nie rodziłaby jakichkolwiek trudności interpretacyjnych w sytuacji, kiedy chodziłoby o przekształcenie prawa w stosunku do nieruchomości nabytej przed wejściem w/w ustawy w życie, która nie uległa jakimkolwiek zmianom, ani w aspektach prawnych, ani fizycznych do czasu złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podanie skarżącej dotyczy jednak sytuacji, której ustawodawca nie przewidział, a mianowicie, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie powstała z nieruchomości, które jako odrębne nieruchomości spełniałyby warunki do przekształcenia omawianego prawa oraz z nieruchomości, która z uwagi na datę nabycia, jako odrębna nieruchomość nie spełniałaby warunków wskazanego przekształcenia. Z uwagi na to, że nie istnieją już poprzednie w/w nieruchomości, a powstała z ich scalenia jedna nieruchomość, zachodzi pytanie, czy o zasadności wniosku o przekształcenie winien zadecydować status poprzednio istniejących nieruchomości, nabytych przed 13.10.2005 r., czy też status poprzednio istniejącej nieruchomości nabytej po tej dacie. Brak jest normy rozstrzygającej taki problem. Brak jest też możliwości uwzględnienia wniosku w części, a więc jedynie w stosunku do części scalonej nieruchomości. W konsekwencji musi dojść do sytuacji, kiedy o statusie całej nieruchomości przesądzi cecha jednego tylko ze scalonych gruntów. Można w tej sytuacji, rzecz jasna powoływać argumentację, że brak uwzględnienia wniosku byłby rozstrzygnięciem niesprawiedliwym z uwagi na pominięcie statusu tych scalonych gruntów, które spełniały warunki do przekształcenia, jak i podnosić argumenty przeciwne, że brak odpowiedniego statusu, choćby nawet niewielkiego fragmentu scalonego gruntu, winien automatycznie określić status całej scalonej nieruchomości, jako niespełniający warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sytuacja taka w ocenie Sądu, nie może jednak w każdych warunkach prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku bez należytego rozważenia wszystkich aspektów scalenia gruntów w jedną nieruchomość, jak i charakteru i cech poprzednio odrębnej nieruchomości, która uległa scaleniu, a która jako odrębna nieruchomość nie spełniałaby wymagań do przekształcenia omawianego prawa. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] o powierzchni [...] m², którą uzyskała skarżąca po 13.10.2005 r., jako działkę przyległą do działek nabytych przed tą datą, (oznaczonych nr [...]o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m²), została nabyta na poprawienie warunków zagospodarowania pierwotnej nieruchomości zabudowanej garażami w trybie bezprzetargowym, na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co było możliwe w szczególności dlatego, że działka nr [...] zbywana przez Gminę [...] a nabywana przez Spółdzielnię na tzw. dopełnienie, nie mogła być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość (samodzielna działka). Co również istotne, okresy użytkowania wieczystego działek gruntu nr [...];[...]i [...]zostały ujednolicone, upływają w tym samym dniu, a działki te jako połączone - scalone w jedną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], objęte są jako jedna nieruchomość w całości, jedną księgę wieczystą. Oznacza to sytuację, w której cechy działek nr [...] i [...], określiły cechy działki nr [...]. W tych warunkach, w ocenie Sądu zarzuty skargi należy uznać za trafne. Z całą pewnością nie występuje tu bowiem sytuacja o jakiej mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż uwzględnienie wniosku będzie prowadzić do obejścia prawa, co polegałoby na obejściu warunku bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, poprzez dołączenie do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie ustawy, działki gruntu oddanej w użytkowanie wieczyste przed 13.10.2005 r., co prowadziłoby do pokrzywdzenia właścicieli nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zachodzi bowiem sytuacja odwrotna, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Do działek nabytych do dnia wejścia ustawy w życie, została dołączona działka nabyta po tym dniu. Ponadto wielkość tej działki jest wręcz znikoma ([...] m²) w stosunku do działek nabytych do 13.10.2005 r. ([...] m² - łączna ich powierzchnia). Kiedy więc zważyć inne okoliczności sprawy, jak wspomniane już fakty, że działka nr [...], nie mogła być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość (samodzielna działka) i została nabyta na tzw. dopełnienie, oczywistym staje się fakt, że w sprawie nie mamy do czynienia z próbą obejścia prawa, lecz z próbą naprawienia typowo niedorzecznych stanów faktycznych i prawnych w zakresie wyznaczania granic nieruchomości, obrotu nimi i ich formy prawnej, co miało miejsce w poprzednich warunkach ustrojowych, a czemu to właśnie miała w zamyśle ustawodawcy służyć ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Właśnie głównym jej celem było - jak to wynika z uzasadnienia jej projektu - usunięcie z polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego (vide: projekt ustawy wraz z uzasadnieniem dostępny na stronach Sejmu RP - druk sejmowy nr 1695 z dnia 25 lutego 2003 r.; Sejm IV Kadencji). Należy też odnotować, że w omawianej tematyce wypowiedziała się doktryna. W literaturze wskazano na problem nabycia przez użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej, na której użytkowanie wieczyste zostało ustanowione po dniu 13 października 2005 r., gdy nabycie nowej nieruchomości następuje na poprawienie warunków zagospodarowania pierwotnej działki (art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mirosław Gdesz stoi na stanowisku, że w takim wypadku należy dopuścić możliwość przekształcenia całej nieruchomości, w tym działki nabytej po dniu 13 października 2005 r. Zdaniem tego autora, działka nabyta na tzw. dopełnienie nie mogła być zagospodarowana jako samodzielna działka, w związku z tym pozbawione sensu byłoby przekształcenie działki nabytej przed tą datą, a odmowa przekształcenia działki nabytej po tej dacie. Stanowisko to akceptuje Radosław Skwarło, podkreślając, że dopuszczenie omawianego przekształcenia winno dotyczyć nieruchomości niezbędnych do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W ocenie tego autora pomimo, że nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, to nie stają się automatycznie częściami nieruchomości, której warunki zagospodarowania mają poprawiać, lecz będzie to dopuszczalne tylko wówczas, gdy nieruchomości te zostaną połączone w jednej księdze wieczystej (art. 21 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), co będzie możliwe, gdy okresy użytkowania wieczystego będą upływały w tym samym dniu (vide: Skwarło Radosław, Komentarz LEX/ 2007, Komentarz do art.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). W świetle powyższych rozważań należy postawić tezę, że w sytuacji scalenia w jedną nieruchomość, działek użytkownika wieczystego, nabytych zarówno przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak i po tej dacie, jego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tak scalonej nieruchomości, będzie zasadny na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, kiedy wchodząca w skład scalonej nieruchomości działka nabyta po tej dacie, nie mogła być zagospodarowana jako samodzielna działka, została nabyta na poprawienie warunków zagospodarowania pierwotnej działki z zastosowaniem przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, scalone działki zostaną połączone w jednej księdze wieczystej i okresy użytkowania wieczystego będą upływały w tym samym dniu. Wobec okoliczności, że wszystkie powyższe warunki zachodziły w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał, że zarzuty naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, okazały się zasadne. Argumenty organów o istnieniu możliwości obejścia warunku bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, poprzez dołączenie do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie ustawy, działki gruntu oddanej w użytkowanie wieczyste przed tą data, niewątpliwie są istotne. Jednakże możliwość taka może pojawić się zazwyczaj w sytuacji, kiedy grunt nabyty po dniu 13.10.2005 r., nie będzie w istocie gruntem na tzw. dopełnienie i będzie mógł być zagospodarowany jako samodzielna działka. Jak już to jednak podkreślono, w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, skarga okazała się zasadna co do zarzutu naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia w stosowaniu przepisów prawa materialnego.