II SA/Bd 191/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. II SA/Bd 191/18 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] 2017r. Komenda Powiatowa Policji w [...] poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] śledztwie w sprawie poświadczenia nieprawdy oraz przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez Inspektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...]. Postępowaniem tym objęte było m.in. wytworzenie przez ww. Inspektora fikcyjnej dokumentacji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na należącej do T. S. działce nr [...] w [...] Organ I instancji dokonał dwukrotnie kontroli budowy na tej działce i ustalił, że jest tam zlokalizowany budynek parterowy z poddaszem użytkowym, zrealizowany w systemie tradycyjnym, o wysokości [...]m i wymiarach: [...] m x [...] m. Inwestorka w trakcie kontroli nie przedstawiła dokumentów potwierdzających legalność powstania obiektu. Pismem z dnia [...] 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie informacji, czy na przedmiotową budowę została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] pismem z dnia [...] 2017r. poinformował, że w prowadzonych rejestrach nie odnotowano wniosku T. S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, a co za tym idzie nie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...], a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] 2017r. znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na właścicielkę nieruchomości T. S. obowiązek przedstawienia terminie do dnia [...] 2018r. następujących dokumentów: * czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, * opinii technicznej wykonanych robót budowlanych, * oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła T. S. podnosząc zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 48 ust 2 oraz ust 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz naruszenie zasady zaufania do państwa polskiego poprzez przyjęcie, że inwestorka mająca zaufanie do pracownika działającego z upoważnienia Starosty [...] winna być obarczona koniecznością zastosowania najbardziej uciążliwego trybu legalizacyjnego. W ocenie skarżącej organ I instancji nie ustalił, czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony oraz pominął istotny fakt, że inwestorka dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem dnia [...] 2017r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie nakazał T. S. wstrzymanie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Świedziebni, wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia do dnia [...] 2018 roku następujących dokumentów: * zaświadczenia wójta gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; * czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, * opinii technicznej wykonanych robót budowlanych, * oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dokonanymi w postępowaniu przez organem I instancji ustaleniami, realizację budowy rozpoczęto w 2013r. w związku z powyższym przedmiotowy obiekt wymagał przed jego realizacją uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dn. [...].2015r.), a której to decyzji inwestorka nie uzyskała. W związku z powyższym organ stwierdził naruszenie przez inwestorkę przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje nałożeniem obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że konsekwencją niespełnienia ww. obowiązku będzie wydanie decyzji w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast przedłożenie wymaganych dokumentów umożliwi uzyskanie przez inwestorkę decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i ewentualnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. T. S. wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego w związku z: -art. 8, 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż osoba dysponującą pozwoleniem na budowę oraz która złożyła wniosek o wydania decyzji o pozwoleniu na budowę podlega sankcjom w tym opłacie legalizacyjnej co wskazuje, że to obywatel ponosi odpowiedzialność za działanie organu administracji publicznej; - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie bardzo krótkiego terminu do sporządzenia i przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu i to w sytuacji, w której inni inwestorzy mieli znacznie więcej czasu co wskazuje na nierówne traktowanie stron postępowania; - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, jakie znaczenie ma termin procesowy albowiem w innych przypadkach zdaniem organu nie wiąże on zobowiązanych do wykonania obowiązku w czasie jego biegu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję(postanowienie) w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanego kontroli Sądu postanowienia wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało jego uchyleniem. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stało się postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazujące inwestorce wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładające na nią obowiązek przedłożenia wskazanych w rozstrzygnięciu dokumentów w zakreślonym terminie w celu likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę wydania tego postanowienia był przepis art. 48 ust.2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202), dalej jako P.b. Przepis art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia stanowił, że : 1 Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Bezspornym w sprawie pozostaje, że T. S. w 2013 r. rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Świedziebni. Słusznie orzekający w sprawie organ uznał, że działania te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, wprowadzających zwolnienia z tego obowiązku. Z treści art. 29 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Budowa takich obiektów, zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy, wymaga zgłoszenia. Jednakże, w świetle okoliczności niniejszej sprawy oraz dokonując analizy przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania przedmiotowej samowoli budowlanej PINB prawidłowo stwierdził, że przewidziane w art. 29 ust 1 pkt 1a ustawy wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż obejmuje ono wyłącznie stany faktyczne zaistniałe po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443 ) to jest po 28 czerwca 2015r. Zatem objęte samowolą roboty budowlane, które w świetle art. 3 pkt 2a P.b. kwalifikowane są jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagały w dacie ich podjęcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 tego prawa. Prawidłowo więc po ustaleniu, że inwestorka T. S. nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 2 ustawy, nałożony został na nią obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] 2018r. dokumentów określonych w art. 48 ust 3 ustawy. Skarżąca w postanowieniu tym została pouczona również o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, a także o tym, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Słusznie także organ odwoławczy usunął uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 123 K.p.a. i art. 144 k.p.a. w trybie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Nieprawidłowym było bowiem pominięcie przez PINB obowiązku przedłożenia przez inwestorkę zaświadczenia wójta gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadny jest zarzut pominięcia przez organy orzekające faktu dysponowania przez skarżącą pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku. Jak wynika bowiem z akt sprawy brak jest, wbrew twierdzeniom skarżącej, podstaw do przyjęcia, że wniosek o pozwolenie na budowę został przez nią złożony. W szczególności brak jest dokumentu z którego wynikałoby, że skarżąca wniosek taki złożyła, gdyż organ architektoniczny nie odnotował w swych rejestrach zarówno wniosku skarżącej, jak i wydania na jej wniosek decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. Za dokument stwierdzający, że skarżąca dysponowała pozwoleniem na budowę nie może nie może być bowiem uznana fikcyjna decyzja o pozwoleniu na budowę wytworzona przez Inspektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...]. Wytworzenie tej dokumentacji, objęte jest śledztwem prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] i miało miejsce w 2017r., a zatem nie istniała ona w dacie rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącą. Podkreślić należy, że stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, a zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zauważyć, że zarówno z definicji pozwolenia na budowę zawartej w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, jak i treści art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że o legalności procesu inwestycyjnego przesądza w istocie moment "rozpoczęcia" robót budowlanych. Trudno mówić o legalności wykonywania robót budowlanych, gdy w momencie ich dokonywania brak było zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem nieposiadanie przez T. S. przedmiotowego pozwolenia na budowę świadczyło o istnieniu samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej [...] i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu niezasadnego obciążenia skarżącej odpowiedzialnością za wadliwe działanie organu wyjaśnić należy, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przywołanym powyżej art. 48 ust.2 P.b. organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedstawienia określonych dokumentów i takie okoliczności jak przyczyny dopuszczenia się samowoli budowlanej pozostają nieistotne (irrelewantne) dla oceny skutków samowoli budowlanej. Wobec tego zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie przez orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego okazały się całkowicie bezpodstawne. Ponadto niezasadny jest, w ocenie Sądu, zarzut pominięcia przez organy orzekające możliwości wdrożenia procedury przewidzianej w art. 50 i 51 p.b. Do samowolnie wybudowanych budynków nie przepisy te nie mają bowiem zastosowania. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997r. sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998, zdanie 1, poz. 3) wyjaśniono, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, że obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Art. 50 ust 1 pkt 1ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. Art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa. Pogląd ten został również wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99. Również niezasadny jest zarzut wyznaczenia skarżącej zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżonym postanowieniem. Dwumiesięczny termin jest, w ocenie Sądu realny do zachowania, gdyż jest adekwatny do zakresu tych obowiązków. Ponadto należy wyjaśnić, że w świetle jednolitego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że termin do wykonania obowiązków o jakim mowa w art. 48 ust. 3 P.b. nie ma materialnego charakteru i może ulec na wniosek zobowiązanego przedłużeniu. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu II instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., przepis ten został prawidłowo zastosowany w stanie faktycznym sprawy, brak było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Przy czym podkreślić należy że zaskarżone postanowienie jest pierwszym krokiem zmierzającym do legalizacji budowy wymagającej zgodnie z przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.