II SA/Bd 192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz (spr. ), Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. R. na postanowienie Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę z nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego na działkach oznaczonych nr [...],[...],[...] położonych w R. przy ul. M. i P., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. M. R. – skarżący wniósł do Starosty R. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną, ww. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o nr [...] Starosta R. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę z nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego na działkach oznaczonych nr [...],[...], [...] położonych w R. przy ul. M. i P., z uwagi na niezachowanie przez stronę terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowienie było poprzedzone decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...], w której Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z [...] maja 2007 r. nr [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł M. R. wskazując, że Starosta R. nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz pominął kwestie związane z przesłankami wznowienia postępowania, całą uwagę poświęcając sprawie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zaskarżonym, powołanym na wstępie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że Starosta R. wydając postanowienie wziął pod uwagę wytyczne Wojewody [...] zawarte w decyzji [...]. Organ wskazał, że z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Starostę R. na podstawie dokumentów przekazanych przez M. R. oraz Komendę Powiatową Policji w R. wynika, że M. R. powziął wiedzę o wydanej decyzji już w 2007 roku. Organ podał, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. w załączniku nr 1 do wniosku o wznowienie postępowania M.R. wskazał, że "w końcu latem 2007 zaczęto rozbiórkę oficyny a później budowę.(...) Nie dziwiłem się budowie, gdyż wiedziałem, jakie były zamiary nabywcy. Zwłaszcza, że na tablicy informacyjnej cały czas widniał napis budowa budynku mieszkalno-usługowego." Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie zwrócił uwagę na fakt, że strona powołuje się na treść tablicy informacyjnej z terenu budowy dot. "budowy budynku handlowo-usługowego" co determinuje przedział czasowy, w którym strona dowiedziała się o wydanej decyzji. Tablica informacyjna znajdowała się na terenie budowy w okresie od 20 czerwca 2007 r. do dnia uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli 23 czerwca 2008 r. Strona oświadczyła, że z treścią tablicy się zapoznała. W konsekwencji, organ uznał, że termin, w którym strona dowiedziała się o przedmiotowej decyzji obejmuje okres od 20 czerwca 2007 r. do 23 czerwca 2008 r. Organ podał zaś, że wniosek M. R. o wznowienie postępowania wpłynął do Starostwa Powiatowego w R. w dniu 15 stycznia 2009 r., a więc ponad pół roku od końca okresu, o którym mowa powyżej. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W świetle powyższego nie można przyjąć, że M. R. złożył wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w terminie miesiąca od dnia w którym dowiedział się o wydanej decyzji. Organ wyjaśnił, że wstępny etap postępowania wznowieniowego polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z ustawowych podstaw wznowienia, o jakich mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli któraś z przesłanek formalnych nie zostanie spełniona właściwy organ postanowieniem odmawia wszczęcia postępowania. W konsekwencji, organ stwierdził, że nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zatem wniesienie wniosku w dniu 15 stycznia 2009 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody [...] złożył M. R. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przeprowadzone postępowanie było wadliwe pod względem formalnym. Skarżący stwierdził nadto, że wadliwe są również inne orzeczenia wydane przez organy, m.in. ostateczna decyzja Starosty R. z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuprawniony uznać należy zarzut wydania kwestionowanych postanowień z naruszeniem prawa, co miałoby skutkować ich uchyleniem. Podkreślić należy, że poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne stanowiło postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę z nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego na działkach oznaczonych nr geod. [...],[...], [...] położonych w R. przy ul. M. i P. Poza sporem w sprawie pozostawała przy tym okoliczność, że M. R. - skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną ww. decyzją. Przyczyny, dla których miał miejsce taki stan rzeczy, jak również jego ocena pozostawały przy tym poza zakresem rozważań organu, który dokonał wyłącznie oceny kwestii zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uchybienie terminu przewidzianego dla tej czynności w art. 148 k.p.a. obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05). Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie § 2 tego artykułu przewiduje, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Należy podkreślić, że w art. 148 § 2 k.p.a. jest mowa o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc o dacie powzięcia przez nią wiadomości o jej istnieniu. Co więcej, art. 148 § 2 k.p.a. chodzi nie o doręczenie decyzji w toku postępowania, co oznaczałoby wzięcie udziału w sprawie, ale o dowiedzenie się o ostatecznej decyzji, która nie była doręczona stronie, strona nie brała udziału w postępowaniu i z tej przyczyny domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba podkreślić, że w świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona powzięła wiadomość. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi przy tym pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł (por. Małgorzata Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art.148 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2012). Zatem dla uznania, że strona dowiedziała się o decyzji nie musi nastąpić doręczenie ostatecznej decyzji przez organ ani też inny, sformalizowany sposób poinformowania o jej wydaniu oraz o prowadzeniu wcześniej stosownego postępowania administracyjnego. Wystarczająca jest faktyczna wiedza o decyzji. Zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący o wydanej decyzji dowiedział się latem 2007 roku. Powyższe znajduje potwierdzenie w załączniku nr 1 do wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, w którym wskazuje, że cyt.: "w końcu latem 2007 zaczęto rozbiórkę oficyny a później budowę.(...) Nie dziwiłem się budowie, gdyż wiedziałem, jakie były zamiary nabywcy. Zwłaszcza, że na tablicy informacyjnej cały czas widniał napis budowa budynku mieszkalno-usługowego." Skarżący we wniosku powołał się na treść tablicy informacyjnej z terenu budowy dot. "budowy budynku handlowo-usługowego" co determinuje przedział czasowy, w którym dowiedział się o wydanej decyzji. Tablica informacyjna znajdowała się na terenie budowy w okresie od 20 czerwca 2007 r. do dnia uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli 23 czerwca 2008 r. Skarżący z treścią tablicy się zapoznał. W konsekwencji, termin, w którym skarżący dowiedział się o przedmiotowej decyzji to miesiące letnie 2007 r., co wynika z wniosku skarżącego. Zatem treść tablicy informacyjnej, w powiązaniu nadto z faktem prowadzenia robót budowlanych, stanowiła źródło wiedzy skarżącego o wydanej decyzji obejmującej pozwolenie na budowę, której numer został podany na tablicy informacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że treść tablicy informacyjnej jest regulowana prawem. Stanowi o tym § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002r. Nr 108, poz. 953). Rozporządzenia wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe z art. 45 § 4 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego uczestnikom procesu budowlanego wykonanie obowiązków nałożonych na nich treścią art. 42 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem: § 13. 1. Tablica informacyjna zawiera: 1) określenie rodzaju robót budowlanych oraz adres prowadzenia tych robót, 2) numer pozwolenia na budowę albo numer zgłoszenia oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego, 3) imię i nazwisko lub nazwę (firmę), adres oraz numer telefonu inwestora, 4) imię i nazwisko lub nazwę (firmę), adres i numer telefonu wykonawcy lub wykonawców robót budowlanych; [...] 3.Tablicę informacyjną umieszcza się w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie. Powołany powyżej § 13 rozporządzenia wykonawczego zobowiązuje do podania na tablicy informacyjnej numeru pozwolenia na budowę, a to oznacza, wskazanie konkretnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę z nadbudową). Ustalenie przez organy okoliczności, iż w związku z treścią tablicy informacyjnej i twierdzeniami skarżącego wyrażonymi we wniosku z dnia 13 stycznia 2009 r., że o przedsięwzięciu dowiedział się latem 2007 r., okoliczności stanowiącej o upływie miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest prawidłowe. Podanie to zostało wniesione w dniu 13 stycznia 2009 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że ustalenie to nie daje podstawy do uznania za słuszne twierdzeń skarżącego o nieprawidłowym zastosowaniu art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. przewiduje miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., liczony od daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Prawidłowo uznał organ, że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł. Opisane zaś wyżej okoliczności, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, prowadzą do wniosku, iż rację miał organ uznając, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie został zachowany przez skarżącego. Zaznaczyć również należy, że sposób obliczenia terminu przez organ wskazuje, iż organ nie wiązał dowiedzenia się przez skarżącego o decyzji wyłącznie z dniem wywieszenia tablicy informacyjnej. Organ uwzględnił w tym zakresie zawarte w podaniu twierdzenie samego skarżącego, iż dowiedział się o przedsięwzięciu latem 2007 roku. W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. upłynął. Ponadto wskazać należy, że zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w toku postępowania skarżący wielokrotnie podnosił, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] jest niezgodna z prawem, ponieważ Starosta R. wydał przedmiotową, ww. decyzję niezgodnie z decyzją Burmistrza Miasta R. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w wersji obowiązującej w dacie wydania ww. decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Na gruncie powyższego wyjaśnić należy, że dowody, które skarżący przedłożył o niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.