II SA/Bd 197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi "G." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnej wartości poziomu hałasu przenikającego do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. ,Nr [...] utrzymującą na podstawie art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. z 2006 r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2006 r. znak: [...], w przedmiocie ustalenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] 2006 r. do Prezydenta Miasta T., Wydział Środowiska i Zieleni Urzędu Miasta wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatura w T. z informacją i prośbą o podjęcie działań w trybie art. 115 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w stosunku do dwóch firm położonych w To. przy ul. [...] 9 i 20, gdzie w czasie działań kontrolnych dokonano pomiarów emisji hałasu z urządzeń należących m.in. do Spółki G., stwierdzono przekroczenie emisji hałasu w porze nocnej. Zawiadomieniem z dnia 13 września 2006 r. Prezydent Miasta T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla spółki w związku z funkcjonowaniem sklepu firmowego. W uzasadnieniu zawiadomienia organ I instancji przytoczył podstawę prawną wszczęcia postępowania, wyniki kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, pouczył stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie. Powyższe zawiadomienie Spółka odebrała dnia 15 września 2006 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia - akta organu I instancji). Z tego względu, że strona nie wniosła żadnych własnych dowodów, Prezydent Miasta T. wydał decyzję z dnia [...] 2006 r. znak: [...] o ustaleniu dla Spółki dopuszczalnych wartości poziomu hałasu przenikającego do środowiska, w związku z funkcjonowaniem sklepu firmowego przy [...] w T.: dla pory dnia 55 dB lA, a pory nocy 45 dB IA. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że podstawą do wydania decyzji były stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych poziomów wartości hałasu w środowisku, emitowanego do środowiska w wyniku działalności sklepu spółki mieszczącym się w T. przy [...], dokonane podczas kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w By., Delegatura w T.. Zgodnie z treścią art. 115 a ust. 6 organ I instancji poinformował stronę, że przedmiotowa decyzja wywołuje skutki prawne po upływie 6 miesięcy od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Jednocześnie Prezydent Miasta T. nałożył na podmiot obowiązek dokonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku z częstotliwością raz na 2 lata i przedstawianie wyników organowi I instancji i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska Delegatura w T.. Od decyzji Prezydenta skarżąca wniosła do Kolegium odwołanie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania organu I instancji. Odwołująca zarzuciła decyzji Prezydenta Miasta T. naruszenie przepisów procesowych - art. 7, 10 i 79 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to wady miały istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania, a w konsekwencji na wydanie przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania. Oceniając prowadzone przez Prezydenta Miasta T. Wydział Środowiska i Zieleni postępowanie w sprawie stwierdziło, że zarzuty strony są niezasadne. Wbrew twierdzeniu strony organ I instancji zapewnił odwołującej się Spółce czynny udział w toczącym się postępowaniu, dał możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w ocenie Kolegium są niezasadne. Zdaniem organu odwoławczego podmiot winien, obalając twierdzenia organu I instancji, wykazać i przesłać wykonane własne pomiary poziomu hałasu. Na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 7 grudnia 2006 roku, sygn. akt [...] "G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów art. 10 k.p.a. oraz art. 79 k.p. a. poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż zaskarżona decyzja jest poprawna pod względem formalnym i merytorycznym pomimo tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, czego wyrazem jest oparcie tejże decyzji na podstawowym w sprawie dowodzie z pomiaru dźwięku, który został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania, co uniemożliwiło skarżącej stronie możliwość obrony jej praw, 2. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że pismo skarżącej spółki zawiera niczym nie poparte zapewnienia i nie sprawdzenie przez organ ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, 3. naruszenie przepisu art. 75 §1 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień strony zawartych w treści pisma. Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że badanie wartości poziomu hałasu emitowanego do środowiska, które - jak wynika z treści protokołu, zostało przeprowadzone w dniu 11 sierpnia 2006 roku, zaś postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu zostało wszczęte w dniu 13 września 2006 roku. Oparcie się przez organ wydający decyzję na dowodzie przeprowadzonym przed wszczęciem postępowania stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zagwarantowanym przez przepisy art. 10 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. Potwierdzeniem stanowiska prezentowanego przez skarżącą są wyrażane w orzecznictwie poglądy, a tytułem przykładu wskazać można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 1998 roku, sygn. akt II SA/Gd 986/97, w którym Sąd oceniając stan faktyczny podobny do niniejszej sprawy jednoznacznie stwierdził, że oparcie się organu przy wydawaniu decyzji na dowodzie, który został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania stanowi naruszenie zasad opisanych w pierwszym z zarzutów niniejszej skargi. Przytoczony pogląd jest w pełni zasadny, albowiem skarżąca spółka została pozbawiona możliwości składania wyjaśnień oraz prawa zadawania pytań. Przechodząc do drugiego z zarzutów Spółka podniosła, że w przedmiotowym przypadku naruszona została także norma art. 7 k.p.a., ponieważ organ zaniechał poczynienia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadniając tenże zarzut podkreśliła, iż o planowanej zmianie przedmiotowych agregatów będących źródłem hałasu spółka G. informowała Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, co zostało podniesione w odwołaniu z dnia 10 listopada 2006 roku. W odwołaniu tym wszechstronnie wyjaśniono, że dnia 18 września 2006 roku w sklepie firmowym spółki G. przy ul. [...] zostały wymienione agregaty, na agregaty cichobieżne spełniające wszelkie normy emisji hałasu, a zatem stan faktyczny, na którym oparł się Prezydent Miasta T. wydając decyzję był odmienny od stanu faktycznego rzeczywiście istniejącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomijając powyższy fakt naruszyło przepis art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymała stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 79 k.p.a. Pozycję prawną strony w postępowaniu dowodowym wyznacza także zasada zapewnienia jej czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10). Obowiązek ten ciąży na organie administracyjnym już od momentu wszczęcia postępowania, bowiem w zależności od rodzaju wszczętego postępowania (z urzędu, czy na wniosek strony) już w tym momencie strona może składać środki dowodowe. Konsekwencją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obowiązek organu administracyjnego zawiadamiania strony o czynnościach dowodowych, w których może ona uczestniczyć (art. 79 k.p.a.), na co najmniej 7 dni przed terminem. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Nie dopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Działania kontrole podjęte przez Inspekcję Ochrony Środowiska nie były dowodem przeprowadzonym w ramach wszczętego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a . W ramach czynności kontrolnych organy inspekcji ochrony środowiska działają na podstawie ustawowych uprawnień wynikających z Rozdziału 3 zatytułowanego "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska" ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002, Nr 112, poz. 982 ze zm.). Po wszczęciu postępowania z urzędu przez Prezydenta Miasta T., aż do wydania decyzji przez ten organ skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, czego dowody znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Powodem, dla którego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta T. były stwierdzone przez Sąd z urzędu, uchybienia popełnione przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych. Otóż już w piśmie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2006 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w T. organ kontrolny stwierdził, że pomiary wykonano bez udziału przedstawicieli jednostek kontrolowanych. Z protokółów kontroli wynika, że kontrolę przeprowadzono w obecności właściciela mieszkania przy ul. [...] oraz lokatora. Tylko osoby obecne przy kontroli podpisały protokół. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ kontrolny art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, który to przepis zawiera odpowiedni tryb postępowania w trakcie przeprowadzania kontroli. Zgodnie z "art. 11 ust. 1 powyższej ustawy, z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Natomiast stosownie do art. 11 ust. 2 tej samej ustawy, protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Powyższe dowodzi, że zarzuty strony skarżącej co do braku zapewnienia jej czynnego udziału w trakcie postępowania administracyjnego o tyle nie są pozbawione racji, że powinny dotyczyć postępowania kontrolnego, w ramach którego można było wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Wadliwie przeprowadzone postępowanie kontrolne pod względem wymogów formalnych polegające na sporządzeniu protokołów kontroli z naruszeniem art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r., Nr 112, poz. 982 ze zm.), nie może stanowić podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, a w konsekwencji również do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. z 2006 r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.). W ocenie Sądu uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o wadliwości decyzji obydwu instancji, które oparły się przy wydawaniu decyzji na protokołach sporządzonych z naruszeniem art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. Nadto w odwołaniu z dnia 10 listopada 2006 r. strona skarżąca oświadczyła, że w dniu [...] 2006 r. w sklepie firmowym spółki G. zostały wymienione agregaty na agregaty cichobieżne spełniające wszelkie normy emisji hałasu. Ma rację zatem strona skarżąca, że stan faktyczny, na którym oparł się Prezydent Miasta T. wydając decyzję był odmienny od stanu faktycznego rzeczywiście istniejącego w dacie orzekania przez Kolegium. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym wymiana agregatów po wydaniu decyzji organu I instancji, ale przed zakończeniem postępowania odwoławczego spowodowała zmianę stanu faktycznego sprawy, którą organ odwoławczy powinien uwzględnić. Nie uwzględnienie przez Kolegium powyższej okoliczności stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość postępowania kontrolnego, które na podstawie art. 115 a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. z 2006 r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.) stanowiło przyczynę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu stanowi w ocenie Sadu istotne naruszenie postępowania administracyjnego, które skutkuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.