II SA/Bd 197/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozwiązanie umowy o przyznanie pomocy i zwrot nienależnie pobranej kwoty pomocy postanawia odrzucić skargę W dniu 18 grudnia 2013 r. Samorząd Województwa [...] i Gmina [...] zawarły umowę pod nazwą "Umowa o przyznanie pomocy Nr [...] w ramach działania [...] "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" w zakresie operacji odpowiadających warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013. Na podstawie tej umowy, Samorząd Województwa [...], przekazał w dniu 22 grudnia 2014 r. pomoc finansową w wysokości [...] zł na zrealizowany przez Gminę [...] zakres rzeczowy operacji. Z treści zawartej umowy wynika, że na podstawie § 19 ust. 8 wszelkie spory wynikłe między Samorządem Województwa a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny, właściwy dla Samorządu Województwa. Pismem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] podpisanym przez Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich, Urząd Marszałkowi poinformował Beneficjenta, że w ramach działania [...] "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" w zakresie operacji odpowiadających warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013 na podstawie umowy o przyznanie pomocy z dnia 18 grudnia 2013 r., dotyczącego operacji "Poprawa warunków przechowywania zbiorów w Muzeum [...]" dokonano nienależnie wypłaty środków publicznych z powodu: stwierdzenia podczas czynności kontrolnych, że pomieszczenia znajdujące się pod wyremontowanym (w celu poprawy warunków przechowywania zbiorów muzealnych) dachem, na niskim parterze budynku, przeznaczone są obecnie na działalność biblioteczną. Natomiast z dokumentacji złożonej przez Beneficjenta w ramach konkursu oraz rozliczenia operacji (m. in. plany sytuacyjne, kosztorysy, zgłoszenie robót budowlanych) wynika, że na niskim parterze budynku, nad którym znajduje się taras, znajdują się pomieszczenia muzealne, natomiast biblioteka publiczna usytuowana jest na innej kondygnacji budynku, tj. na parterze budynku. Zespół kontrolny stwierdził ponadto, że działalność muzealna została przeniesiona do innego pomieszczenia, umiejscowionego bezpośrednio w budynku, przy ul. [...] (stanowiącego część kubatury budynku bez tarasu), nad którym nie znajduje się wyremontowany w ramach operacji dach. W związku z wykorzystaniem przez Beneficjenta przedmiotu operacji niezgodnie z przeznaczeniem w okresie związania, w ocenie Urzędu Marszałkowskiego, zastosowanie mają postanowienia § 12 ust. 1 pkt 6 umowy, a zatem umowa podlega rozwiązaniu. Jednocześnie poinformował, że kwotę nienależni pobrana należy zwrócić w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Pismem z dnia 11 października 2016 r. Gmina [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego rozwiązania umowy. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Urząd Marszałkowi poinformował Burmistrza [...], że prośba o ponowne rozpatrzenie sprawy została rozpatrzona negatywnie, wskazując, że Beneficjent nie realizował celu umowy, której celem było "Poprawa warunków przechowywania zbiorów w Muzeum [...]". Beneficjent bez informowania Samorządu Województwa zmienił cel umowy przenosząc Bibliotekę Publiczną do pomieszczeń zajmowanych wcześniej przez Muzeum [...]. Tym samym Beneficjent nie zachował celu operacji przez okres 7 lat od dnia przyznania pomocy, co jest uzasadnieniem do rozwiązania umowy o przyznanie pomocy. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. Miasto i Gmina [...] wniosła skargę na pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzucając między innymi naruszenie przepisów, procedur oraz trybu postępowania w ramach pomocy pobranej nienależnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest pismo Samorządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016r. informujące stronę skarżącą o rozwiązaniu umowy o przyznaniu pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013 polegającej na realizacji operacji "Roboty budowlane wykończeniowe w hali sportowej w [...] (nr [...]). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy pismo informujące o rozwiązaniu zawartej umowy stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jest to warunek uznania, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Podstawę przyznania Gminie [...] pomocy finansowej stanowi umowa zawarta w dniu 18 grudnia 2013 r. pomiędzy nią jako Beneficjentem a instytucją zarządzającą - Samorządem Województwa [...]. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). W myśl powołanego przepisu pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23 jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Powołana ustawa w ustępie 2 art. 22 wskazuje, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (...). Analiza treści ust. 3 i 4 cytowanego art. 22 prowadzi do wniosku, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko w sytuacji odmowy przyznania pomocy. Należy przy tym zauważyć, że procedura uzyskania pomocy finansowej jest dwuetapowa. Jak wynika z treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 501 t.j.) pierwsza część rozpoczyna się poprzez złożenie wniosków o przyznanie pomocy i dla części podmiotów, które nie spełnią określonych warunków kończy się odmową przyznania pomocy (§ 11 i § 14), natomiast dla pozostałych skutkuje wpisaniem na listę operacji, podlegającą zatwierdzeniu (§ 14 ust. 1). Informacja wydawana na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. odmawiająca przyznania pomocy, mimo iż nie jest decyzja administracyjną, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uznać zatem należy, że ta część postępowania ma charakter stricte administracyjny i jako taka podlega weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kolejny natomiast etap rozpoczyna się w momencie zawarcia umowy przyznającej konkretną kwotę dofinansowania na konkretny cel. Skoro strony zawierają umowę to ma ona niewątpliwie charakter cywilnoprawny, bowiem w jej treści strony kształtują poszczególne zobowiązania. Umowa taka reguluje m.in. sposób jej zmiany, możliwość rozwiązania, poszczególne etapy refundacji poniesionych kosztów kwalifikowalnych operacji po spełnieniu określonych warunków. Powyższe świadczy o tym, że etap po zawarciu umowy ma charakter cywilnoprawny. Okoliczność tę potwierdza również treść art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., określając, że umowa jest nieważna w przypadkach określonych w Kodeksie cywilnym lub w przypadku, gdy sprzeciwia się przepisom o którym w art. 1 pkt 1 (dotyczącym zadań oraz właściwości organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich). Natomiast przepis art. 30 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512) wskazuje, że spory dotyczące zwrotu nadmiernie lub nienależnie pobranych środków rozstrzygają sądy powszechne na drodze postępowania cywilnego. W rozpoznawanej sprawie Gmina [...] wniosła skargę na oświadczenie woli zawarte w piśmie Instytucji Zarządzającej informujące o rozwiązaniu umowy z dnia 18 grudnia 2013 r. pod nazwą "Umowa o przyznanie pomocy Nr [...] w ramach działania [...] "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" w zakresie operacji odpowiadających warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu objętego skargą uznać należy, że jest ona niedopuszczalna. Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, że w § 19 ust. 8 umowy z dnia 18 grudnia 2013 r. określono, że wszelkie spory wynikłe między Samorządem Województwa a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. W sprawach nieuregulowanych umową mają w szczególności zastosowanie przepisy: ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.) (§ 19 pkt 8). W ocenie Sądu, powyższe zapisy umowy z dnia 18 grudnia 2013r., jak i powołane przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. jednoznacznie wskazują, że stronie skarżącej w tej sytuacji nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem pismo z dnia 1 grudnia 2016 r. informujące o rozwiązaniu umowy nie jest czynnością ani aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a sądem właściwym do rozstrzygania zasadności rozwiązania umowy jest sąd powszechny. Gmina [...] domaga się bowiem stwierdzenia, że umowa została rozwiązana bez podstawy prawnej, co, jak powyżej wskazano, dotyczy drugiego etapu postępowania w ramach uzyskania pomocy finansowej – po zawarciu umowy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odrzuceniu skargi.