II SA/Bd 2/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 21 lutego 2007r. sprawy ze skargi Felicji H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U z a s a d n i e n i e: Prezydent Miasta T. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 3 pkt 10; art. 4 ust. 2; art. 5; art. 6 ust. 1; art. 8; art. 24; art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992), Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 lipca 2006 r., w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 i 107 ustawy z 14.06.1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 200 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania F. M. H. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 lub 583,00 zł. W przypadku F. H., jak wyjaśnił organ, dochód na jednego członka rodziny, składającej się z 5 osób wynosi 593,11 zł, a zatem przekracza wyznaczony próg dochodowy na członka rodziny o kwotę 10,11 zł. tj. 50,55 zł na rodzinę. Organ uznał też, że brak jest przesłanek do przyznania dochodzonego świadczenia również w oparciu o treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, tj. obecnie 48,00 zł, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. F. H. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie jej wniosku o świadczenie. Wyjaśniła, iż przekroczenie progu dochodu na jednego członka rodziny o 0,50 zł zostało spowodowane przyznaniem synowi Michałowi we wrześniu 2005 r. jednorazowego dodatku do renty. Podniosła, że jest on upośledzony oraz choruje na padaczkę, a od urodzenia wymaga stałej opieki. Pozostała dwójka dzieci również jest przewlekle chora. Wskazała też, że na pogorszenie sytuacji materialnej rodziny wpłynęło obniżenie dochodów spowodowane przejściem męża na emeryturę oraz jego stanem zdrowia wymagającym leczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, powołując przepisy art. 1 ust.1, art.2 , art.17 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 w/w ustawy określa warunki, jakie spełnić muszą osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaznaczając, że świadczenia tego typu przysługują osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z wymienionymi w tym przepisie wskazaniami, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, jak wskazał organ, świadczenie przysługuje, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Organ odwoławczy przytoczył też definicję "niepełnosprawnego dziecka", zawartą w art. 3 pkt 9 cytowanej ustawy, który stanowi, że dziecko niepełnosprawne oznacza dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie organu, skoro Michał H. urodzony 10 lipca 1986 r. ma ukończone lat 16, to warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego byłoby legitymowanie się przez niego zaliczającym go do znacznego, a nie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kolegium zauważyło ponadto, iż organ I instancji wprawdzie błędnie ustalił wysokość dochodu rodziny, co jednak w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze złożonej do Sądu skarżąca podniosła, że jej syn jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji, jak też wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby zainteresowanej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca podkreśliła, że niezdolność do samodzielnej egzystencji potwierdza fakt przyznania synowi renty socjalnej z tytułu upośledzenia umysłowego wraz z dodatkiem opiekuńczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że argumentacja zawarta w skardze była przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego, znajdując wyraz w treści zaskarżonej decyzji i nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę na uchybienie przepisom prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisom postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992). W myśl art.17 ust. 1 powoływanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z § 2 art. 17 w/w ustawy świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł.; w przypadku natomiast gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że Kolegium orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przyjęło jako dowód w sprawie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Michała Hegenbartha. W orzeczeniu tym w pkt 7 wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji , natomiast w pkt 8 wskazano na konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało, że przy interpretacji art. 17 ust. 1 w/w ustawy, należy odwołać się do pojęcia "niepełnosprawnego dziecka" określonego w jej art. 3 pkt 9, według którego ilekroć w ustawie jest mowa o niepełnosprawnym dziecku - oznacza to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie w ocenie Sądu stanowisko takie nie jest zasadne. Kierując się interpretacyjną dyrektywą języka prawnego należy uznać, że jeżeli prawodawca nadał określonemu wyrażeniu swoiste znaczenie prawne - w art. art. 3 pkt 9 u.ś.r. ustawodawca dokonał definicji wyrażenia "niepełnosprawne dziecko" -- to należy je rozumieć właśnie w takim znaczeniu. Powszechnie przyjmuje się, że jeżeli istnieje definicja legalna określonego wyrażenia, to ma ona pierwszeństwo przed znaczeniem potocznym tego wyrażenia (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", TNOiK "Dom Organizatora", Toruń 2002 r., str. 130). Z tak określonej "silnej" pozycji definicji pośród innych wyrażeń użytych w tekście ustawy nie można jednak wywodzić możliwości rozszerzania jej granic. Jeżeli ustawodawca zdefiniował określone wyrażenie – to tylko to wyrażenie, a nie inne, podobne, należy rozumieć tak, jak to określono w definicji. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, iż wyrażenia podobne (a nie tożsame) do wyrażenia zdefiniowanego (w przedmiotowej sprawie – do wyrażenia "niepełnosprawne dziecko"), choćby użyte w kontekście, który sugeruje możliwość "skrócenia" skomplikowanych wyrażeń do prostej definicji legalnej – można utożsamiać z tym wyrażeniem, które zostało zdefiniowanym przez ustawodawcę. Odwołując się do literalnego brzmienia obu wspomnianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. art. 3 pkt 9 i art. 17 ust.1), Sąd zważył, że w art. 3 pkt 9 u.ś.r. ustawodawca jako pojęcia, które należy rozumieć w objaśniony przez niego sposób użył wyrażenia "niepełnosprawne dziecko". Zatem wszędzie tam i tylko tam, gdzie w ustawie używane jest wyrażenie "niepełnosprawne dziecko", należy odwoływać się do objaśnienia zawartego w jej art. 3 pkt 9. Wyrażenie to nie zostało jednakże użyte w art. 17 ust. 1. W przepisie tym ustawodawca użył innego wyrażenia tj. "dziecko legitymujące się orzeczeniem niepełnosprawności (...) lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie istnieją więc przesłanki do stosowania swoistego skrótu myślowego i utożsamiania ze sobą różnych w istocie wyrażeń użytych w art. 3 pkt 9 i art. 5 ust. 2 u.ś.r. Potrzeba rozróżniania definicji "niepełnosprawnego dziecka" od użytego w art. 17 ust. 1 zwrotu "dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności (...) lub orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" jest widoczna w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm., zwanej dalej "r.iz.n."), zawierającej przepisy "o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych", o których mowa w art. 3 pkt 9 u.ś.r. Artykuł 1 r.iz.n. wskazuje, że ustawa ta dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia - zwanych dalej "osobami niepełnosprawnymi". Przepis artykułu 3 ust. 1 r.iz.n. ustala trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki. Podstawą zaliczenia do poszczególnych stopni niepełnosprawności jest stwierdzenie naruszenia sprawności organizmu, z którą wiąże się zmniejszenie bądź brak zdolności do pracy oraz konieczność określonego zakresu pomocy i opieki innych osób (por. art. 4 ust. 1 – 3 r.iz.n.). Natomiast podstawą zaliczenia do osób niepełnosprawnych osób, które nie ukończyły 16 roku życia jest stwierdzenie naruszenia sprawności fizycznej lub psychicznej o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, będącej konsekwencją wystąpienia wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, która powoduje konieczność zapewnienia całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Kryteria oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17 poz. 162). Z powyższych przepisów wynika, że osoby przed i po ukończeniu 16 roku życia są zaliczane do osób niepełnosprawnych na podstawie odrębnych kryteriów. Co więcej - osobom przed ukończeniem 16 roku życia nie przypisuje się określonego stopnia niepełnosprawności (nie ocenia się ich zdolności do pracy). Stopień niepełnosprawności jest zatem przypisywany osobom, które ukończyły 16 rok życia. Odnosząc te spostrzeżenie do ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zauważyć, że w jej art. 3 pkt 9 ustawodawca definiując osobę "dziecka niepełnosprawnego" określił ją jako osobę, która nie ukończyła 16 lat, wobec której orzeczono jedynie o niepełnosprawności – bez określenia jej stopnia. Natomiast w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca wskazuje, że warunkiem koniecznym uprawnienia do dochodzonego świadczenia jest wymóg, by dziecko wnioskodawcy legitymowało się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, utożsamienie pojęcia "dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z w/w wskazaniami, z pojęciem "dziecka niepełnosprawnego", w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.ś.r., nie byłoby uprawnione, albowiem nieracjonalne byłoby najpierw takie skonstruowanie definicji, "dziecka niepełnosprawnego", która poprzez wskazanie granicy wieku i odesłanie do przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wykluczyłaby w ogóle potrzebę posługiwania się pojęciem "orzeczenia o niepełnosprawności", a następnie używanie przez ustawodawcę tego określenia ("orzeczenia o niepełnosprawności") w stosunku do osoby, którą ustawodawca uważa właśnie za "dziecko niepełnosprawne". Byłoby to sprzeczne z zasadami logiki formalnej, a także kłóciło by się z założeniem racjonalnego ustawodawcy, będącym podstawą wykładni przepisów (por. wyżej cytowany L. Morawski "Wykładnia (...)", str. 231- 234). Ponadto trzeba też mieć na względzie, że na pojęcie zawarte w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. "orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", mogą składać się zarówno orzeczenie o lekkim jej stopniu, jak i orzeczenie o jej umiarkowanym stopniu. Przepis art. 6 z lit. "b" ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.97.123.776), stanowi bowiem, że w orzeczeniu o niepełnosprawności, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte m.in. opisane wyżej wskazania (konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Ustawodawca nie zastrzegł ich jedynie do orzeczenia o niepełnosprawności dziecka w wieku do 16 lat, ani też do jednego, określonego stopnia niepełnosprawności, pozostawiając to zagadnienie swobodnemu uznaniu lekarzy z zespołów orzekających. Oznacza to, że prawodawca nie wykluczył sytuacji, że zawarte w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. pojęcie "orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami...", może dotyczyć orzeczeń o ustalonych stopniach niepełnosprawności - w tym lekkim i umiarkowanym (co nie dotyczy znacznego stopnia z uwagi na to, że stan zdrowia odpowiadający temu stopniowi konsumuje niejako powyższe wskazania) - a wtedy utożsamianie tego pojęcia z pojęciem "niepełnosprawnego dziecka" nie jest nawet teoretycznie możliwe, skoro o tejże niepełnosprawności orzeka się bez określenia jej stopnia. Należy również zaznaczyć, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut strony o błędnym wyliczeniu przez organ I instancji wysokości dochodu rodziny, bowiem z akt sprawy wynika, że dochód rodziny uprawnia skarżącą do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Samo jednak ogólnikowe stwierdzenie bez wykazania przesłanek zajęcia takiego stanowiska organu uniemożliwia Sądowi sprawdzenie toku rozumowania Kolegium. W istocie więc poprzez niewyjaśnienie tego zagadnienia, mającego istotne znaczenie w sprawie, organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona , a motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i mieć możliwość zaakceptowania lub zakwestionowania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Tymczasem organ odwoławczy wbrew powyższej normie nie poczynił w tym zakresie ani ustaleń natury faktycznej, ani też natury prawnej. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c), oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.