II SA/Bd 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2007 r., znak [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001; ze zm.) oraz art. 151 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2006 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] 2005 r. i o odmowie uznania A. K. (dalej jako: "skarżący") z dniem [...] 2005 r. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący, wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego i o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r., powołał się na decyzję kierownika Miejskiego ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] 2007 r. o uchyleniu wcześniejszej decyzji i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem organu, z zapisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wynika, że osoba bezrobotna nie może pobierać zasiłku stałego, a nie mieć do niego prawa. Nie jest zatem istotne, czy osoba pobierająca zasiłek stały w danym momencie ma do niego prawo czy nie, istotny jest fakt jego faktycznego pobierania. Dlatego przywołana przez skarżącego decyzja Kierownika MOPS w [...] z [...] 2007 r. nie niweczy faktu, że począwszy od [...].2005 r. skarżący pobierał zasiłek, co nie dawało podstaw do uznania go za osobę bezrobotną. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego od wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...].2007 r. znak [...] dowodzi, że strona skarżąca pobierała zasiłek stały. Bezrobotnym zaś może być osoba, która nie pobierała zasiłku stałego na podstawie przepisów o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że status osoby bezrobotnej nabywa się na wniosek, a nie ex lege, co oznacza, że skarżący miał prawo zarejestrować się na nowo w urzędzie pracy. Dodał, że rejestracja przed dniem [...].2007 r. skutkowałaby odmową rejestracji, zgodnie bowiem z decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].2007 r. strona od [...].2005 r. do [...].2007 r. pobierała świadczenie – zasiłek stały. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie wszystkie istotne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności są oczywiste, co przemawiało za utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżący zwrócił uwagę, że Wojewoda wydał już wcześniej -tożsamą z zaskarżonym rozstrzygnięciem co do meritum sprawy- decyzję z dnia [...] 2007 r., której nieważność stwierdził następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej (decyzją z dnia [...] 2008 r.) uznając, że rażąco narusza ona prawo. Wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Wojewoda powielając swoje wcześniejsze błędy ponownie rażąco naruszył prawo. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie ustosunkował się do argumentów zawartych w odwołaniu i nie zebrał całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że Wojewoda nie odniósł się do zaświadczenia MOPS w Ł., z którego wynika, że skarżący nigdy nie pobierał zasiłku stałego. Skarżący wywiódł, że wobec spełnienia przesłanek o których mowa w art. 156 1 pkt 2 k.p.a., domaga się uchylenia przez Wojewodę zaskarżonej decyzji i wydania nowej zgodnej z prawem i stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zawartym w decyzji z dnia [...] 2008 r. W przypadku zaś nieuwzględnienia przez organ odwoławczy skargi, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez Sąd, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do uzupełnienia akt sprawy o dokumenty przywołane przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., którą orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej Podnieść należy w związku z tym, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza bowiem prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi z tego względu wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej k.p.a. Jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie nadzwyczajne prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady, zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty i obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie zaś przez organ, że przesłanka wznowienia postępowania rzeczywiście zaistniała otwiera drugi etap postępowania, w którym organ w oparciu o art 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.– tj. z uwagi na upływ czasu (gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat – w przypadku podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 lub jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat – w przypadku podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145 b k.p.a.) lub jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie organy, wbrew treści przepisu art. 149 § 2 k.p.a., nie wypowiedziały się w ogóle co do przyczyn wznowienia, tj. co do tego, czy zaistniała wskazana przez skarżącego we wniosku o wznowienie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione), czy też jest nią przesłanka wskazana przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...].2007r. o wznowieniu postępowania. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, uzasadnia przystąpienie przez organ do rozważań co do istoty sprawy. W przypadku bowiem, gdy organ nie stwierdzi zaistnienia takich okoliczności, winien on, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. orzec o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Brak odniesienia się przez organy obu instancji do powyższej kwestii, świadczy niewątpliwie o naruszeniu przez organy przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zamiast tego organy skoncentrowały się na merytorycznej ocenie prawidłowości decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej i analizując treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, doszły do wniosku, że fakt pobierania przez skarżącego od [...].2005 r. zasiłku stałego powodował, że nie mógł on jednocześnie posiadać statusu bezrobotnego. Oznacza to zatem, że organy obu instancji przyjęły, że w realiach niniejszej sprawy nie mogłaby zapaść decyzja o innej treści, niż kwestionowana ostateczna decyzja. W skutek czego Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...].2006 r. i uznania skarżącego z dniem [...].2005 r. za osobę bezrobotną, a Wojewoda utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Należy w związku z tym wskazać, że jak wynika z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. tak sformułowana ocena organu pierwszej instancji, podtrzymana przez organ odwoławczy nie mogła prowadzić tychże organów do wydania na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak wynika bowiem z rozumienia normy art. 151 k.p.a. właściwą podstawą przy wskazanej wyżej konkluzji organu była ta z art. 151§2 k.p.a. organ, dochodząc do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie mogła doprowadzić tychże organów Tymczasem z akt sprawy wynika, że organy nie dostrzegły różnicy między funkcjami i znaczeniem przepisów art. 146 k.p.a. i art. 151 k.p.a. Zdaniem zaś Sądu, przepis art. 146 k.p.a. zawiera negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej (przesłanki niedopuszczalności jej uchylenia) w sytuacji stwierdzenia, że podana przez stronę podstawa wznowienia wystąpiła. Z kolei przepis art. 151 k.p.a. wskazuje sposoby rozstrzygania kończące wznowione postępowanie. Oznacza to, że przepis art. 146 k.p.a., w tym jego § 2, nie jest podstawą rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie ale jest jego przesłanką, zaś podstawą rozstrzygnięcia zawsze powinien być art. 151 k.p.a. Jeśli zatem organ dochodzi do wniosku, że wystąpiła podstawa wznowienia, ale de facto nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna – powinien zastosować art. 151 § 2 k.p.a., a nie odmawiać uchylenia decyzji ostatecznej kontrolowanej we wznowionym postępowaniu, z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. (por.wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., II OSK 1620/14; z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 166/14; z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Bd 1132/13, CBOSA). Okoliczność, że organy w sprawie niniejszej odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., a nie rozważyły – przy sformułowanej konkluzji - potrzeby zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. i go nie zastosowały, jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Czymś innym jest bowiem "odmowa uchylenia decyzji ostatecznej" a czymś innym "stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji". Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozostawienie wadliwej procesowo, ale prawidłowej merytorycznie decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego (tak też w wyroku z dnia 17 października 2012 r., II SA/Gd 323/12, CBOSA). Przesądza to o wpływie wadliwości polegającej na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302-dalej jako p.p.s.a.) i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną oraz tejże decyzji pierwszoinstancyjnej przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, albowiem naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. oraz art. 135 p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i wyda jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a., które uzasadni w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.