II SA/Bd 201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski ( spr ) Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] Burmistrz Ł. po rozpatrzeniu wniosku M. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych na działce nr [...] przy ul. O. w Ł.. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K., właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zarzucił on, że przy ustaleniu warunków zabudowy nie uwzględniono, iż na przedmiotowym terenie, zgodnie z poprzednim planem zagospodarowania przestrzennego, powinny się znajdować: dojazd do jego warsztatu stolarskiego od strony drogi [...] oraz zieleń niska i wysoko jako strefa izolacyjna dla tegoż warsztatu. Możliwość dojazdu, którą skarżący uzgodnił z Urzędem Miasta i Gminy, zadecydowała o podjęciu przez niego budowy warsztatu. Wydanie decyzji narusza prawo do dojazdu. Zdaniem skarżącego powinien on być zawiadomiony o sprzedaży działki nr [...], co umożliwiłoby mu wypowiedzenie się w sprawie. Istniała także możliwość przesunięcia granicy działki w taki sposób, by została zachowana możliwość dojazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów i przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu wynika, iż wnioskowane zamierzenie na terenie działki nr [...] jest zgodne z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej dalej "p.z.p."). Działka, na której ma być realizowana inwestycja, oznaczona jest symbolem Bz, jest niezabudowana i ma zapewniony dojazd z przyległej ulicy O.. Obszar przyległy stanowią nieruchomości zabudowane, a zatem zachowana jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nawiązują one do nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego są one w obecnym stanie prawnym bezzasadne i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego J. K. ponowił swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc dodatkowo, że uzgodniony z Urzędem Miasta i Gminy i zgodny z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego dojazd jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania warsztatu stolarskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. Nie można uznać za zasadny zarzutu skarżącego, wskazującego na ustalenia wynikające z nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 4 ust. 2 p.z.p. – określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. "Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" to sytuacja, kiedy dla określonego terenu nie istnieje obowiązujący akt prawa miejscowego ustalający przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jeżeli zatem nie istnieją w powyższym zakresie obowiązujące przepisy prawa miejscowego – czy to wskutek wygaśnięcia mocy prawnej poprzedniego planu, czy to wskutek braku uchwalenia takiego planu przez właściwy organ - to nie można skutecznie powołać się na nie w celu ukształtowania warunków decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli w stosunku do jakiegoś terenu w przeszłości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w obecnym stanie prawnym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest zobowiązany uwzględniać jego zapisów. Wręcz przeciwnie– organ ten jest zobowiązany na nowo ukształtować warunki zagospodarowania terenu i zabudowy, stosując się do zasad określonych w obecnie obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Skarżący nie wskazał ponadto w jakiej formie dokonał uzgodnień z Urzędem Miasta i Gminy, a w szczególności czy miały one przewidzianą przez prawo formę, np. decyzji o warunkach zabudowy, oraz czy zachowywały one moc prawną w momencie podjęcia zaskarżonej decyzji. Nie uznając za zasadne stanowiska skarżącego, należy równocześnie wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez skarżącego, obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji naruszeń prawa, w tym również przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Sąd zobowiązany jest zatem wskazać, że w przedmiotowej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano – organy administracji ustalając warunki zabudowy zobowiązane są do przestrzegania przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowania przestrzennego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazano na wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wymóg "dobrego sąsiedztwa" tj. konieczność dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jednakże aby orzec, czy wymóg ten został spełniony organ musi najpierw dokonać szczegółowych ustaleń, w sposób określony w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz utrwalić te ustalenia także w sposób wymagany przepisami wskazanego rozporządzenia. Dokonanie ustaleń w powyższy sposób jest jednym z warunków koniecznych dla uznania, iż organ wypełnił określony w art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Podstawowym wymogiem, wynikającym z przepisów powołanego rozporządzenia, jest sporządzenie analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wprawdzie analiza stanu zagospodarowania działki nr [...] i terenów sąsiednich (k. 16 akt organu pierwszej instancji), jednakże nie została ona uczyniona załącznikiem do decyzji Burmistrza Ł.. Tym samym decyzja ta nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wytknąć przy tym należy, że analiza nie została nawet opatrzona datą sporządzenia, co utrudnia ewentualną kontrolę jej poprawności (poprzez skonfrontowanie z rzeczywistą sytuacją na gruncie w określonym momencie czasu) przez stronę postępowania. Zdaniem Sądu także sama treść analizy nie odpowiada wymogom ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przede wszystkim analiza powinna być dokonana w stosunku do obszaru analizowanego, wskazanego w § 3 rozporządzenia. Stosownie do ustępu 2 tegoż przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Aby spełnić wymogi tego przepisu konieczne jest zatem wskazanie, która część działki stanowi jej front (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia), a następnie wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Należy przez to rozumieć, że każdy z boków obszaru analizowanego powinien być oddalony od granicy działki o trzykrotność szerokości jej frontu. Tymczasem w analizie nie wskazano, gdzie znajduje się front działki, tj. gdzie stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia znajduje się część działki 533/1 przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W punkcie 2 analizy wskazano, że dojazd do tej działki zapewniony jest z ulicy O. i z ulicy S. – bez identyfikacji, który z nich stanowi "główny wjazd". Zauważyć przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć, iż główny wjazd na działkę odbywa się od strony ul. O., tj. od strony krótszej granicy działki, to najbliższa granica wyznaczonego obszaru analizowanego nie znajduje się nawet w odległości połowy długości tej granicy działki. W analizie brak także wskazania przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, pozwalającej określić obowiązującą linię nowej zabudowy na działce nr [...] (§ 4 ust. 1 rozporządzenia); brak wyznaczenia na działkach sąsiednich średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej tam zabudowy, niezbędnych dla ustalenia tych wskaźników dla działki inwestora i planowanej na niej zabudowy (§ 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Nie wskazano także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która warunkuje wysokość tego elementu zabudowy na działce inwestora (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W zgodzie z przepisami rozporządzenia analiza wskazuje jedynie na istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich (zabudowa mieszkaniowa, budynki gospodarcze). Przy określeniu geometrii dachu należy zwrócić uwagę, że analiza wyraźnie wskazuje na istnienie dachów płaskich na sąsiednich budynkach mieszkalnych. Nawet zatem gdyby analiza stanowiła zgodnie z przepisami załącznik do decyzji Burmistrza Ł., można by tej decyzji zarzucić, że w sposób niczym nieuzasadniony dopuszcza ona na nieruchomości inwestora budowę budynku o odmiennej geometrii dachu, tj. z dachem o nachyleniu połaci dachowych 10 – 20 stopni. Zwrócić przy tam należy uwagę, że na "zdjęciu nr 1", dołączonym do analizy, w pobliżu niezabudowanej działki nr [...] uwidoczniony jest budynek o nachylonych połaciach dachowych. Możliwe zatem, że w przypadku prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz dokonaniu analizy zgodnie z wymogami wyżej wskazanych przepisów takie rozwiązanie będzie dopuszczalne. Naruszenie powyższych przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo dokonana analiza mogła skutkować innym, niż w decyzji Burmistrza Ł. określeniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto brak dołączenia do tej decyzji wyników analizy, przy braku powiadomienia strony, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się z aktami (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.) – mogło uniemożliwić skarżącemu pełną obronę jego praw, co organy administracji zobowiązane są zapewnić (art. 9 k.p.a.). Organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień, tym samym sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa. W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe wskazania Sądu. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, powinny być uczynione załącznikiem do wydanej decyzji. Ponadto stronom postępowania należy umożliwić czynny w nim udział, w szczególności poprzez zawiadomienie, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.