II SA/Bd 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104 K.p.a. odmówił S. D. zwrotu nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Cyprianka, gmina Fabianki, oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,3563 ha, dla której w Sądzie Rejonowym we Włocławku urządzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy F. na wniosek S. D. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził plan realizacyjnego wydzielenia 9 działek budowlanych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z działki nr [...] położonej we wsi Cyprianka zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Fabianki. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego we W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Cyprianka oznaczonej nowymi numerami dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dawniej dz. [...] stanowiącej własność S.D.. Zgodnie z pkt 2 w/w decyzji działki oznaczone na mapie projektu podziału nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczone zostały pod budownictwo jednorodzinne. Zgodnie z pkt 3 w/w decyzji działka oznaczona nr [...] przeznaczona została pod budowę ulicy i przeszła na własność Skarbu Państwa, za odszkodowaniem ustalonym odrębną decyzją z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. 2 października 1990 r. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14 poz. 74 ze zm.), "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania". S. D. pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego we W. z prośbą o wyjaśnienie wpisu w księdze wieczystej nr [...], dotyczącego ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego oraz o wyjaśnienie trybu unieważnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W.. Pismem z dnia 12 lutego 2010 r. otrzymał odpowiedź, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego zostanie ujawniona w ewidencji gruntów i zgodnie z orzeczeniem działka nr [...] będzie wpisana w jednostce rejestrowej Skarbu Państwa, oraz że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W piśmie z dnia 25 lutego 2010 r. S. D. poinformował Starostwo, że nie będzie kwestionował decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i poprosił o przedstawienie trybu formalnego "przekazania" działki nr [...]. Został poinformowany ustnie, że działka nr [...]może zostać mu sprzedana w trybie bezprzetargowym po uzyskaniu zgody Wojewody [...]. Następnie Starosta W. w dniu 22 kwietnia 2010 r. złożył wniosek o wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę W. jako właściciela działki nr [...] i przystąpił do procedury sprzedaży przedmiotowej działki. Pismem z dnia 16 lipca 2010 r. S. D. zwrócił się z prośbą o bezprzetargową sprzedaż działki nr [...] Następnie pismem, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego we W. w dniu 23 lipca 2010 r., ponownie zwrócił się o uchylenie pkt 3 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Z uwagi na uprzednie wszczęcie procedury sprzedaży działki [...] został sporządzony operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Starosta W. pismem z dnia 20 września 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] z prośbą o wyrażenie zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki nr [...]. S. D. pismem z dnia 23 września 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o "nieodpłatne przekazanie - zwrot działki nr [...]". Wojewoda [...] przekazał wniosek S. D. Staroście W. do rozpatrzenia. W dniu 2 listopada 2010 r. Starosta W. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do w/w pisma z dnia 23 września 2010 r. organ wywodził dalej, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyliczonych w tym przepisie ustaw, w tym na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w ust. 3 art. 136. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis art. 216 ustawy w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 667/08) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: "przepis art. 216 ust. 2 nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzuje konkretnych przepisów tej ustawy. Zachodzi zatem potrzeba odwołania się do pojęcia wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 47 ust. 1 tej ustawy precyzuje wywłaszczenie nieruchomości jako odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym ustawodawca uzależnił możliwość wywłaszczenia od niezbędności nieruchomości na cele publiczne. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. Przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona została w wyniku podziału na wniosek właściciela pod budowę ulic, nie wydawano orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy, przy czym przejście własności z mocy prawa następowało w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sytuacji zatem wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa". Organ wywodził dalej, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności działki nr [...] z zastosowaniem instytucji wywłaszczenia i w związku z takim ustaleniem brak jest podstaw prawnych do zwrotu tej działki na rzecz wnioskodawcy. Od powyższego decyzji Starosty W. z dnia [...] r. S. D. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że wydzielenie gruntów pod drogę, na wniosek właściciela nieruchomości, nie nastąpiło wskutek przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Słusznie zatem postąpił organ pierwszej instancji odmawiając zwrotu nieruchomości. Orzeczenie to jest zbieżne z zacytowanym przez organ I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, której wniósł o jej uchylenie. Wywodził, że to nie na jego wniosek nastąpił podział nieruchomości, gdyż nigdy nie wnosił o jej podział. Nie kwestionował, że na protokole granicznym znajduje się jego podpis, choć nieco różni się on od niego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie dodał, że poza przedmiotowym postępowaniem toczy się z wniosku skarżącego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W.postępowanie "o unieważnienie" pkt 3 decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący składał w trakcie postępowania administracyjnego szereg różnych pism zawierających różnorakie wnioski. Jednym z tych pism było pismo z dnia 23 września 2010 r., w którym skarżący zawarł wniosek o zwrot działki nr [...]. Organ potraktował go jako wniosek złożony w trybie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 j.t.). Zgodnie z nim przepisy rozdziału 6 działu III (tj. art. 136 i nast.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.). W myśl art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, czy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w trybie wymienionego powyżej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Odpowiedzi na to pytanie udzielił NSA w Warszawie w dwóch wyrokach (z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08, LEX nr 555868 oraz z dnia 3 listopada 2003 r., I SA 322/02, LEX nr 149531). Wyraził on stanowisko, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nieruchomość (działka nr [...]) została przejęta właśnie na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym nie badając pozostałych przesłanek zwrotu nieruchomości należało stwierdzić, że organy obu instancji w prawidłowy sposób zastosowały przepisy i nie dopuściły się ponadto żadnych uchybień procesowych. Należy podkreślić to, że w związku z licznymi pismami skarżącego zostało również zainicjowane postępowanie administracyjne dotyczące "unieważnienia" decyzji z dnia [...] r., będącej podstawą do przejęcia nieruchomości. W głównej mierze bowiem zarzuty skarżącego dotyczyły właśnie nieprawidłowości związanych z jej wydaniem. W tymże zatem postępowaniu skarżący będzie mógł podnosić kwestie związane z brakiem jego wniosku w przedmiocie podziału nieruchomości. Sąd nie przyznał pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej mu z urzędu z uwagi na brak wniosku złożonego w trybie § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).