II SA/Bd 202/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 202/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent G. na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") ustalił jednorazową opłatę w wysokości 4.147,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. A. B. (działka nr [...] o powierzchni 2500 m2) w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską Grudziądza uchwałą nr XII/100/03 z dnia 30 września 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tuszewo ograniczonej ulicami Droga Kurpiowska, Droga Graniczna, Waryńskiego, Łyskowskiego i projektowaną obwodnicą (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego, Nr 23, poz. 271 z dnia 25 lutego 2004 r.), zobowiązując do jej uiszczenia skarżących A. i M. S. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący sprzedali nieruchomość – działkę nr [...] położoną przy ul. A. B. w G., w dniu [...] stycznia 2007 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tuszewo ograniczonej ulicami Droga Kurpiowska, Droga Graniczna. Waryńskiego, Łyskowskiego i projektowaną obwodnicą został uchwalony uchwałą nr XII/100/03 z dnia 30 września 2003 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 25 lutego 2004 r. Plan wszedł w życie z mocą obowiązującą od dnia 11 marca 2004 r. W uchwale tej określono wysokość jednorazowej opłaty na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wobec tego zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie organu I instancji było słuszne. Nietrafny jest bowiem argument odwołujących, że Prezydent błędnie ustalił, iż w sprawie istotny jest faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, według ewidencji określony jako przeznaczenie rolnicze. Organ odwoławczy podniósł, że z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, iż w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązywał plan miejscowy, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Ponadto Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniu skarżących ma w sprawie znaczenie wskazanie w ewidencji przeznaczenia nieruchomości. Dla ustalenia opłaty znaczenie ma bowiem faktyczny sposób korzystania z nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, co zdeterminowane jest funkcją przeznaczenia rolniczego. Wynika to z faktu, iż według planu ogólnego z mocą obowiązującą do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał odnośnie przedmiotowej nieruchomości zapis "tereny istniejących gospodarstw warzywniczo – ogrodniczych z dopuszczalną zabudową mieszkaniową, gospodarczą i szklarniową. Zakaz przeprowadzania podziałów, gospodarstwa rolne winny prowadzić uprawy polowe". Zatem na dzień 11 marca 2004 r. – dzień wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość mogła jedynie stanowić niezabudowaną nieruchomość rolną. Odnośnie zarzutu skarżących co do przyjęcia w operacie szacunkowym cen nieruchomości z transakcji mających miejsce po sprzedaży nieruchomości przez skarżących – organ stwierdził, że transakcje te nie wpłynęły na wartość wycenianej nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium. Skarżący podnieśli, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. na obszarze obejmującym nieruchomość oznaczoną jako nr [...] nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Grudziądza, zatwierdzony uchwałą Nr XIII/51/83 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 30 marca 1983 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 2 z 30 czerwca 1983 r.) obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Nowy plan obowiązywał od dnia 11 marca 2004 r. (uchwała Rady Miejskiej Grudziądza uchwała Nr XII/100/03 dniu 30 września 2003 r.). Sąsiednie wobec przedmiotowej działki nieruchomości, na podstawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, otrzymywały decyzje o warunkach zabudowy, pozwalające na realizację funkcji mieszkaniowej, usługowej i produkcji rzemieślniczej. Wobec tego, przed uchwaleniem nowego planu, stosownie do art. 61 p.z.p. taka sama zabudowa mogła być realizowana na przedmiotowej nieruchomości. Nie nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości, gdyż funkcje obecnie ustalone w nowym planie przed jego uchwaleniem mogły być realizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, czy to już wydanej, czy możliwej do wydania. Skarżący zarzucili także, iż w operacie szacunkowym błędnie przyjęto funkcję rolniczą przedmiotowej nieruchomości, a ponadto do wyceny przejęto ceny nieruchomości z transakcji zawartych po dniu sprzedaży ich nieruchomości. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na wątpliwości prawne WSA w Krakowie w związku z treścią art. 37 ust. 1 p.z.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest okoliczność uznania przez Kolegium, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu (i wejściu w życie w dniu 11 marca 2004 r.) planu zagospodarowania przestrzennego z 30 września 2003 r. a wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed 11 marca 2004 r. Konieczność porównania wartości nieruchomości według przeznaczenia w nowo uchwalonym planie z wartością nieruchomości wynikającą z jej faktycznego wykorzystania przed uchwaleniem planu, przewiduje art. 37 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z jego treścią "wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem." Zasadnie zatem skarżący zwrócili uwagę na wątpliwości co do zgodności z Konstytucją cytowanego przepisu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W szczególności sąd administracyjny jest zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny w przypadku jeżeli stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie zachodziła sytuacja, o której mowa we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Teren, na którym znajduje się zbyta przez skarżących nieruchomość, pierwotnie objęty był miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Grudziądza, zatwierdzonym uchwałą Nr XIII/51/83 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 30 marca 1983 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 2 z 30 czerwca 1983 r.). Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 p.z.p. Rada Miejska Grudziądza uchwałą Nr IV/114/98 z dnia 16 grudnia 1998 r. uchwaliła dla przedmiotowego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże w wyniku skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 września 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1318/99) stwierdził jego nieważność. W dniu 30 września 2003 r. Rada Miejska Grudziądza ponownie uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu (uchwała Nr XII/100/03). Plan ten został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego dopiero w dniu 25 lutego 2004 r. i wszedł w życie z dniem 11 marca 2004 r. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.; dalej: ustawa z 7 lipca 1994 r.), która miała na celu dostosowanie przepisów o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym do nowych założeń ustrojowych. Akt ten uchylił ustawę z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym oraz uchwalone na jej podstawie założenia do planów regionalnych i plany regionalne, z tym że ustawa z 7 lipca 1994 r. w art. 67 przewidywała pięcioletni okres na dostosowanie planów zagospodarowania przestrzennego do założeń ustawy z 7 lipca 1994 r. W tym okresie rady gmin miały obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z dniem 1 stycznia 1999 r. miały utracić moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy. Okres pięciu lat wyznaczał horyzont czasowy dla działań organów gmin w dziedzinie planowania przestrzennego, dla wdrożenia nowej ustawy. Okres ten okazał się niewystarczający i art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. był dwukrotnie zmieniany w czasie jego obowiązywania. Ustawa z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 111, poz. 1279) przedłużyła okres, o którym mowa w tym przepisie, z 5 do 7 lat. Z kolei ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) przedłużała ten okres do 8 lat. W rezultacie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995 r., miały utracić moc obowiązującą 1 stycznia 2003 r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, pierwotny plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Tak więc obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest i nie był dla jednostek samorządu terytorialnego zadaniem nowym. Również od wielu lat wiadomo było, że wcześniej obowiązujące miejscowe plany utracą, z mocy prawa, swą ważność i konieczne jest ich zastąpienie nowymi planami miejscowymi. Zdaniem Trybunału właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 p.z.p. Trybunał wskazał, że brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Z tych względów Trybunał uznał, iż art. 37 ust. 1 p.z.p. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. W tym miejscu wskazać należy, iż wprawdzie zgodnie z obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą legalności oraz z uwagi na reguły prawa intertemporalnego, sąd administracyjny ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie według stanu prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania. Jednak zaznaczyć trzeba, iż tę normę intertemporalną należy odnosić głównie do zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy, nie zaś w sytuacji orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów przez Trybunał Konstytucyjny, w oparciu o które podjęta została decyzja administracyjna. Zwrócono na to uwagę zarówno w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego stwierdzając, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 września 2005 r. sygn. akt I KZP 16/05, Biuletyn Prawa Karnego nr 5/05). Oznacza to, że w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Stosownie do art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał (por. w wyroku z 13 marca 2007r. sygn. akt K 8/07), iż art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie w postępowaniu sądowym przepisu już uznanego za niekonstytucyjny. Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ukształtowało się jednolite stanowisko, co do tego, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r. sygn. akt III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 LEX nr 214402). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. niezgodności z art. 2 i 32 Konstytucji RP wspomnianego art. 37 ust. 1 p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy – oznacza dla rozpoznawanej sprawy, że przepis ten nie może być uznany za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uwzględnienie skargi powoduje, że organy powinny ponownie ocenić, czy miał miejsce wzrost wartości nieruchomości uzasadniający ustalenie opłaty, przy czym wzrost ten powinien być określony na podstawie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości o przeznaczeniu takim jak, określona w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską Grudziądza uchwałą nr XII/100/03 z dnia 30 września 2003 r. a wartością nieruchomości o przeznaczeniu takim, jak w miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Grudziądza, zatwierdzonym uchwałą Nr XIII/51/83 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 30 marca 1983 r. Organ powinien przy tym zwrócić uwagę, że aczkolwiek w planie z 30 marca 1983 r. teren, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie został opisany dokładnie tak jak w nowym planie, tym niemniej oba plany dopuszczają zabudowę mieszkaniową, tyle że poprzedni plan bez możliwości wydzielenia odrębnych działek pod ową zabudowę wyłącznie mieszkaniową, co powinno być uwzględnione w trakcie sporządzania operatu szacunkowego. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd podjął stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu oraz koszt dojazdu skarżących do Sądu.