II SA/Bd 203/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania w czasie nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 203/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w M. M. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów S. S. w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od 17 sierpnia 1998r. do 4 sierpnia 2003r. na kwotę [...] zł. Organy obu instancji powołały się na przepis art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz.U. z 1997r. Nr10, poz. 55 ze zm.) w myśl którego żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie studiów lub nauki. Zasady i tryb zwracania tych kosztów określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003r.w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr7, poz.84 ze zm.), które w stosownie do § 2 ust. 2 i § 3 stanowi, że przy ustalaniu równowartości w/w kosztów podlegających zwrotowi: 1) równowartość kosztów w kwocie [...] zł waloryzuje się, mnożąc dotychczasową równowartość przez średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem określony w ustawie budżetowej na dany rok; 2) iloczyn zwaloryzowanej kwoty i liczby lat studiów lub nauki stanowi całkowite koszty studiów; 3) całkowite koszty dzieli się przez liczbę lat służby obowiązkowej żołnierza zawodowego, a następnie mnoży przez liczbę lat służby obowiązkowej, których żołnierz nie przesłużył; 4) rozpoczęty rok służby obowiązkowej traktuje się jako pełny. Ustalono, że Minister Obrony Narodowej na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez S. S. zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy z dniem 30 listopada 2003 r., jednocześnie zobowiązując w/w do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie studiów w WAT w W. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego uznał za prawidłowy sposób wyliczenia tych kosztów i wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w wykonaniu decyzji o zwolnieniu ze służby i zawiera jedynie matematyczne wyliczenie wysokości kosztów poniesionych na kształcenie skarżącego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nieodpłatność świadczeń z tytułu zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych na żołnierza zawodowego w okresie jego studiów uzależniona jest od wykonania ciążących na żołnierzu obowiązków, w tym odbycia 12 lat służby obowiązkowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 77 § l i art. 107 § 3 kpa poprzez brak uwzględnienia w skarżonej decyzji wszystkich argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji S. S. zarzucił także naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) Art. 92 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie za podstawę ustalania obowiązków przepisów rozporządzenia wydanego przez Ministra Obrony Narodowej z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie, 2) Art.80 ust. l ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ustalenie obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki - w okresie wypowiedzenia stosunku służbowego, a więc przed jego rozwiązaniem, 3) Art. 80 ust. l tej ustawy poprzez ustalenie obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki za okres dłuższy niż faktyczny okres kształcenia, 4) Art. 59 ust. l omawianej ustawy i § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie wyżywienia żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych poprzez ustalenie obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki także za okres, w którym przysługiwały one skarżącemu nieodpłatnie z mocy prawa, 5) Art. 6 oraz art. 8 kpa poprzez wydanie przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a więc przepisu zawierającego delegację ustawową do wydania przez Ministra Obrony Narodowej aktu wykonawczego. Ponadto skarżący w swojej skardze sformułował również zarzuty względem decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], z której doręczony został jedynie wyciąg, co w ocenie skarżącego narusza art.109 §1 kpa. Zdaniem skarżącego brak pouczenia w tej decyzji o przysługującym stronie odwołaniu stanowił naruszenie art. 78 Konstytucji oraz art. 127 §1kpa. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest ustalenie stanu faktycznego, a ocena prawna Sądu dotyczy odtworzenia normy, która dałaby podstawę do ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów S. S. w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od 17 sierpnia 1998r. do 4 sierpnia 2003r. na kwotę [...] zł. Rozpoczynając od oceny tego, czy działania organu wojskowego znajdują podstawy w obowiązującym stanie prawnym, należy stwierdzić, że zasięg obowiązywania w czasie aktu normatywnego, w którym można by doszukiwać się takiej normy, musiałby objąć okres zaistnienia faktów będących przesłanką powstania obowiązku. W rozpoznawanym przypadku prawotwórczym faktem, którego moment zaistnienia miał znaczenie dla zastosowania aktu normatywnego, czy poszczególnych jego zapisów przez organ wojskowy i powstał najwcześniej był moment rozpoczęcia nauki, w związku z którą Skarb Państwa poniósł koszty. Natomiast końcowym - moment wydania ostatecznej decyzji ustalającej równowartość kosztów. Mając powyższe na względzie, wydając zaskarżoną decyzję, dowódca jednostki wojskowej, prawidłowo oparł swe działanie na art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. t.j. z 1997r., Nr 10, poz.55 ze zm.), który reguluje badaną materię od 29 stycznia 1992r. Przepis ten, będąc podstawą obowiązku zwrotu przez żołnierza zawodowego równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki, miał zastosowanie również w sytuacji, gdy zwolnienie to było wynikiem dokonanego przez żołnierza wypowiedzenia służby, a więc w badanym stanie faktycznym. Jednocześnie, przepis ten stanowił podstawę do wydania przez Ministra Obrony Narodowej, rozporządzenia w sprawie określenia równowartość tych kosztów oraz zasad i trybu ich zwracania (art. 80 ust. 2 ). Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 Konstytucji RP), a przedmiotowe rozporządzenie ze względu na zakres regulacji, miało znaczenie podstawowe dla funkcjonowania art. 80 ust. 1 cyt. ustawy. W momencie wydania zaskarżonej decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr 7, poz. 84), którym zastąpiono określone zapisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Akt ten wszedł w życie 7 lutego 2003 r. Od tego momentu też istnieje powinność jego stosowania. A więc, zgodnie z art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, będący w określonej sytuacji żołnierz zawodowy jest zobowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Stosownie do § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, określenie równowartości kosztów za jeden rok studiów lub nauki zostało wyrażone w ten sposób, że równowartość "wynosiła w 2002 r. 18.235,00 zł." W ustępie 2. tegoż przepisu określono zasady obliczenia kwoty przy ustalaniu równowartości kosztów podlegających zwrotowi w latach następnych, przy czym kwotą bazową była kwota określona w ustępie 1. Dalej, aktualizacja obowiązku w indywidualnej sprawie następuje w drodze decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów, wydanej przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni lub ostatnio pełnił zawodową służbę wojskową (§3 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Z tak skonstruowanych przepisów prawnych można odtworzyć normę, która pozwala ustalić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania żołnierza, ale tylko poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranych w latach 2002 i następnych. Takie rozumienie tego tekstu jasno wynika z odczytania go jako funkcjonującego w zakresie upoważnienia z art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, a więc określającego równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w latach studiów lub nauki mających miejsce w roku 2002 i następnych. Brak natomiast przepisów, które pozwoliłyby ustalić równowartość studiów czy nauki w latach poprzednich. Mając na względzie okresy obowiązkowej służby zawodowej wymienione w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, należy uznać, że istnieje tu swoista luka prawna. Nieuregulowanie przez ustawodawcę stanu faktycznego, w którym żołnierz zawodowy zwolniony w trakcie służby w wyniku złożonego przez niego wypowiedzenia, studiował w latach wcześniejszych niż 2002r., oznacza w istniejącym stanie prawnym powstanie obszaru niemożliwego do objęcia decyzją o jakiej mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ze względu na fakt, że brak dotyczy określenia konkretnej kwoty, czy zasad umożliwiających wskazanie konkretnej kwoty, luka ta nie może być rozumiana jako luka prawna, podlegająca wypełnieniu np. w drodze analogii. Jeżeli przepisy § 2 cyt. rozporządzenia odnosiły się expressis verbis do "roku 2002r. i lat następnych", to nie można było uznać na podstawie art. 80 cyt. ustawy, że konkretyzacji obowiązku podlegają żołnierze studiujący ( uczący się) w latach wcześniejszych. Organ nie miał racji przyjmując, że z przepisów tych wynika równość kwoty bazowej dla żołnierzy bez względu na to, kiedy studiowali. Odnosząc określenie równowartości do roku 2002 i lat następnych Minister Obrony Narodowej nie wypełnił upoważnienia danego mu przez ustawodawcę w art. 80 cyt. ustawy, co do określenia kosztów poniesionych " w czasie" studiów czy nauki w latach wcześniejszych. Gdyby podzielić interpretację §2 omawianego rozporządzenia zaprezentowaną przez organy orzekające w sprawie, to należałoby uznać, iż określoną prawem równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania żołnierza można odnieść do czasu jej ustalania, co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 80 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro nie można wykroczyć poza ramy upoważnienia, tworząc akt wykonawczy, to tym bardziej nie można w ten sposób interpretować jego zapisów. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] należy stwierdzić, że sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w następstwie wniesionej skargi jest uprawniony do oceny zgodności z prawem tylko zaskarżonej decyzji. Uprawnień takich sąd nie posiada w stosunku do innych decyzji, gdyż stanowiłoby to wyjście poza granice danej sprawy. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić brak podstaw do tego, by w oparciu o § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki można było ustalić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002. Tym samym zaskarżoną decyzją organ wojskowy naruszył prawo materialne poprzez błędne jego zastosowanie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Równie błędną była decyzja poprzedzająca zaskarżony akt. W związku z czym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270) należało orzec jak w sentencji.