II SA/Bd 203/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności pobranych z tytułu refundacji ze środków Funduszu Pracy oddala skargę. Starosta T. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił skarżącemu J. B. umorzenia należności w wysokości [....] zł z tytułu refundacji ze środków funduszu Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawiając stan faktyczny sprawy w pierwszej kolejności podał, że J. B. zawarł w dniu [...] ze Starostą T. - Powiatowym Urzędem Pracy dla Powiatu T. umowę nr [....] w sprawie refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Łączna kwota refundacji wyniosła [...] zł. Organ wskazał, że w związku z niedotrzymaniem warunków umowy pismem z dnia [...] wypowiedział skarżącemu umowę oraz wezwał do zapłaty wynikającej z przyznanej refundacji kwoty głównej wraz z odsetkami w wysokości [...] zł. W dniu [....] skarżący zawnioskował o umorzenie przyznanej dotacji, lecz następnie pismem z dnia [...] wniósł o aneksowanie umowy nr [...] poprzez wydłużenie terminu jej trwania o okres 21 miesięcy, począwszy od dnia [...], w celu zapewnienia stanu zatrudnienia w zakładzie na poziomie co najmniej 174,13 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie przez okres 24 miesięcy. Aneksem z dnia [....] zobowiązano skarżącego do utrzymania stanu zatrudnienia na poziomie co najmniej 174,13 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy przez okres od dnia [...] do dnia [....]. Kolejnym aneksem z dnia [....] wprowadzono prawne zabezpieczenie zwrotu przyznanej umową z dnia [...] refundacji wraz z odsetkami i innymi kosztami w postaci weksla in blanco podpisanego przez skarżącego i jego małżonkę. Pismem z dnia [...] skarżący został powiadomiony o anulowaniu wypowiedzenia umowy z dnia [...], co skutkowało również anulowaniem wezwania do zapłaty kwoty głównej wraz z odsetkami w wysokości [....] zł. Następnie organ podał, że skarżący w dniu [...] wniósł o anulowanie aneksu z dnia [....], zwrot weksla in blanco oraz wydanie decyzji umarzającej w całości przyznaną refundację lub też zmianę umowy nr [....] poprzez usunięcie zapisów mówiących o obowiązku utrzymania określonego stanu zatrudnienia w zakładzie. Pismem z dnia [....] Dyrektor PUP dla Powiatu T. rozpatrzył negatywnie wniosek skarżącego. Wniesione przez skarżącego odwołanie organ odwoławczy po zbadaniu sprawy uznał za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem w sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia i następnie w dniu [...]. Starosta T. wypowiedział umowę oraz wezwał skarżącego do zapłaty kwoty przyznanej refundacji wraz z odsetkami w wysokości [....] zł. W związku z powyższym skarżący wniósł o umorzenie wskazanej należności wraz z odsetkami. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie sytuacji finansowej wnioskodawcy i przedstawieniu sprawy Powiatowej Radzie Zatrudnienia w celu wydania stosownej opinii Starosta T. w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności we wnioskowanej kwocie. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda K. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność zebrania dowodów na okoliczność dokładniejszego zbadania sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie kwoty przyznanej dotacji wraz z odsetkami ustawowymi. Wykonując zalecenie zawarte w ww decyzji Wojewody K. Starosta T. na podstawie przedłożonych dokumentów, tj. kopii zeznań podatkowych za rok [...] skarżącego i jego małżonki, informacji o lokatach bankowych oraz obciążeniach w postaci kredytów i umów leasingowych, jak również kosztach ponoszonych na leczenie chorób przewlekłych po zasięgnięciu ponownie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia kwoty przyznanej dotacji i wobec tego odmówił umorzenia należności w kwocie [....] zł. Od decyzji Starosty T. z dnia [...], nr [....] skarżący złożył odwołanie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości należności z tytułu zwrotu refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych ewentualnie jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem skarżącego, organ przekroczył granice przyznanej mu swobody, ponieważ skoncentrował się na zaleceniach Wojewody zawartych w decyzji z dnia [....] oraz opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia natomiast nie wyjaśnił, dlaczego podjął takie rozstrzygnięcie. W jego ocenie decyzja powinna ulec zmianie, ponieważ rzeczywista sytuacja życiowa i materialna skarżącego nie pozwala mu na zwrot refundacji bez uszczerbku koniecznego utrzymania siebie i rodziny. Wskazał również, że prowadzone przez skarżącego przedsiębiorstwo ma ogromny potencjał, zaś kryzys gospodarczy czasowo jedynie przyhamował tempo jego wzrostu. Wojewoda K. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia Starosta (Prezydent) może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 (refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego) albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć należność w całości lub w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem organu odwoławczego powyższa regulacja wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. W orzecznictwie administracyjnym dominuje pogląd, iż samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy nie zobowiązuje organu do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek powoduje, że starosta może umorzyć należności, a nie że "starosta umarza" (tj. musi umorzyć) należności. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania PUP pozyskał informacje o sytuacji materialnej skarżącego i ustalił, iż prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe wraz z małżonką B., w skład jego majątku wchodzi działka o powierzchni 2000 m2 wraz z budynkiem mieszkalnym o powierzchni 400 m 2, w którym zamieszkują. Dochody i źródła utrzymania skarżącego to dochody uzyskiwane z prowadzonej działalności (firma E. J. B.), zaś jego żona otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł oraz jest wspólnikiem spółki cywilnej. Dochód skarżącego wykazany w deklaracji PIT -36L wyniósł w [...] [....] zł , zaś dochód jego żony z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności został wykazany w kwocie [...] zł, zaś z tytułu najmu w wysokości [...] zł. Ponadto skarżący wraz z żoną są w posiadaniu lokat terminowych w kwotach: [...] PLN, [....] USD, [...] EUR oraz rachunków bankowych w kwotach: - [...] PLN, [...] USD, [....] EUR. Obciążenia stanowią: miesięczna rata kredytu w [...] Bank Polska – [....] zł, zadłużenie bieżące ustalone na dzień [....] w kwocie [....] zł w związku z kredytem udzielonym przez Bank [..] S.A. ( miesięczna rata ok. [...] zł ), spłata raty kredytu w [...] Bank w wysokości [...] CHF, spłaty rat dwóch umów leasingowych: [...] w kwocie [..] i [....] Leasing SA w kwocie [...] zł oraz koszty związane z leczeniem chorób przewlekłych w kwocie [....] zł. Wobec powyższego organ uznał, że skarżący, mimo istniejących zobowiązań kredytowych i umów leasingowych, posiada majątek pozwalający na dochodzenie zwrotu wypłaconej przez PUP refundacji. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w z dnia 10 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Go 734/10 organ odwoławczy uznał, że obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenie, co do którego właściwy organ w drodze decyzji ostatecznej stwierdził, iż jest ono nienależne jest zwrot tego świadczenia. Wobec tego, w jego ocenie skarżący winien w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu pobranego z publicznych środków świadczenia w całości lub chociażby w części, a dopiero następnie mógłby skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Wskazał, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunkujących umorzenie kwoty przyznanej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi. W skardze do tutejszego Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody K. z dnia [...] i umorzenie w całości należności z tytułu zwrotu refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania wobec niego sankcji za niedotrzymanie warunków umowy, bo redukcja zatrudnienia spowodowana była okolicznościami niezależnymi od strony. Nagłe, niespodziewane załamanie rynku spowodowało konieczność redukcji zatrudnienia w celu ochrony pozostałych miejsc pracy. W ocenie skarżącego, żądanie zwrotu refundacji nie koresponduje z założeniami ustawodawcy i nie uwzględnia warunków gospodarczych, w jakich strona prowadzi działalność. W ocenie skarżącego, organ bezpodstawnie naliczył odsetki za okres od [...] do [....] w kwocie [....] zł. Ponadto skarżący podniósł zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na braku pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżania, przekroczeniu granic swobody wyboru rozstrzygnięcia i zaniechaniu wezwania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. Z uwagi na treść żądania zawartego w skardze na wstępie wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Tym samym Sąd nie ma uprawnienia do umorzenia należności pobranych z tytułu refundacji - powyższe żądania nie mieszczą się katalogu rozstrzygnięć, które może podjąć sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Normy prawa materialnego stosuje organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Materialnoprawną podstawę przyznania dotacji z Funduszu Pracy stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym Starosta z Funduszu Pracy może zrefundować podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Zawarcie umowy w tym przedmiocie następuje w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny. Jakkolwiek dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje w drodze postępowania cywilnego, to jednak ustawodawca w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wprowadził możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie należności. Stanowi o tym art. 76 ust. 7 ww. ustawy, w myśl którego starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z treści wskazanego przepisu wynika, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 - 4 ust. 7 art. 76 ww. ustawy powoduje, że "starosta może" umorzyć należności, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Natomiast w przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak słusznie przyjęto, wniosek skarżącego o umorzenie żądanych przez organ należności nie mógł być pozytywnie rozpatrzony z punktu widzenia żadnej z czterech przesłanek wymienionych w art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Starosta w sposób wyczerpujący i wnikliwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek, koncentrując się na wykazaniu stanu majątkowego skarżącego i jego możliwości płatniczych. Orzekający organ prawidłowo wskazał, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego nie daje podstaw do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków z Funduszu Pracy. Zgromadzone w sprawie dokumenty dowodzą bowiem, iż skarżący posiada majątek ruchomy i nieruchomy, a także znaczne oszczędności ulokowane na lokatach terminowych, które może przeznaczyć na zaspokojenie roszczeń organu. Ustalenia tego nie może podważać fakt obciążenia skarżącego obowiązkiem spłat rat wynikających z umów kredytowych i leasingowych, które znajdują pokrycie w aktywach należących do pozwanego. Słuszne jest zatem stanowisko organów, że stan majątkowy skarżącego pozwala na egzekucję przedmiotowej należności, a tym samym nie zachodzą przesłanki określone w art. 76 ust.7 pkt , 2 i 4 omawianej ustawy do przyjęcia zasadności umorzenia kwoty refundacji. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że wyznacznikiem umorzenia winny być w szczególności okoliczności związane z koniecznością redukcji zatrudnienia spowodowanej kryzysem gospodarczym, a w konsekwencji niespełnieniem warunków umowy o refundację utrzymania odpowiedniego poziomu zatrudnienia. Należy wyjaśnić, że okoliczności związane z zaprzestaniem bądź ograniczeniem prowadzenia działalności gospodarczej mają znaczenie dla oceny konsekwencji tego faktu na gruncie umowy, natomiast zasadność umorzenia należności musi być oceniona szerzej z uwzględnieniem całokształtu sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o umorzenie i jej działań na gruncie majątkowym. Zasadnie również organ badając zaistnienie przesłanek określonych w art. 76 ust.7 omawianej ustawy nie kierował się podnoszonym przez skarżącego w skardze zarzutem nieuzasadnionego naliczenia odsetek od należności głównej za okres od [...] do [....] w kwocie [....] zł. Okoliczność ta- nawet jeśli istotnie wystąpiła- nie może stanowić samoistnej podstawy uznania, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie jakiejkolwiek ulgi w spłacie zadłużenia. Należy w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że wszelkie kwestie sporne wynikające z umowy w sprawie refundacji podlegają rozstrzyganiu przez sądy powszechne i nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Postawiony przez skarżącego w skardze zarzut braku pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżania nie dotyczy decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, a skierowany jest do pisma organu I instancji z [...] zawierającego informację o odmowie anulowania aneksu do umowy refundacyjnej, która jak już wyjaśniono, nie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Dlatego też Sąd nie stwierdziwszy innych naruszeń prawa, która mogłaby mieć wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270 ) orzekł jak w sentencji.