II SA/Bd 203/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. K., J. K., K. K., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr 17.2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej: "P.b.") nakazał współwłaścicielom: J. K., K. K., R. K., A. K.-W., J. K., M. K., M. K., S. K. i T. K. solidarnie wykonać rozbiórkę wybudowanego w 2019 r. bez zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego silosu stalowego model [...], nr [...], o pojemności 100 t wraz z fundamentem żelbetowym zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] S. stanowiącej współwłasność. Uzasadniając decyzję PINB podniósł, że w dniu 12 stycznia 2023 r. przeprowadzono kontrolę legalności zagospodarowania działki obejmującą legalność wybudowania silosów zbożowych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowej działce, będącej we współwłasności, wybudowano w 2019 r. m. in. silos stalowy - model [...], nr ser. [...], o pojemności 177 mł (ok. 100 t) - bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia organowi administracyjno-architektonicznemu przez współwłaścicieli działki, na której silos stalowy został wybudowany. Roboty budowlane związane z budową przedmiotowego silosu zostały zakończone. Na podstawie ustaleń, zgromadzonych dokumentów, w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 28 ust. 1 P.b. PINB wszczął z urzędu w dniu 2 lutego 2023 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. silosu bez zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W dniu 27 lutego 2023 r., zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. PINB wydał postanowienie nr 14.2023 nakazujące współwłaścicielom nieruchomości wstrzymanie budowy ww. silosu. Jednocześnie na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. organ i instancji poinformował współwłaścicieli o możliwości złożenia w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - wniosku o legalizację wykonanych robót związanych z budową silosu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji wybudowanego silosu. W wyniku niezłożenia wniosku o legalizację dokonanej w trybie samowoli budowlanej budowy przedmiotowego silosu stalowego PINB stwierdził, że zachodzi okoliczność, która z mocy prawa nakazuje nałożenie obowiązku przymusowej rozbiórki silosu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zarzucił, że w związku z postępowaniami dotyczącymi wzniesionych na działce nr [...] w obrębie [...] (S. ) 3 silosów stalowych modelu [...] nie dokonano żadnych skutecznych doręczeń pism dla J. K., J. K. oraz K. K.. W efekcie, w niniejszym postępowaniu nie zapewniono im możliwości czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (naruszając art. 10 § 1 k.p.a.). Nie doręczono im też skutecznie postanowienia o wstrzymaniu budowy, ani pouczenia o możliwości legalizacji, przez co nie rozpoczął się dla nich bieg terminu wskazanego w art. 48a ust. 1 P.b., w następstwie czego wydano względem nich decyzję w oparciu o art. 49e ust. 1 P.b. mimo tego, że nie można w ich przypadku mówić o niezłożeniu wniosku o legalizację w terminie. Odwołujący wyjaśnił, że J. K., K. K. oraz J. K. nie zamieszkują pod adresami, na jakie doręczano korespondencję. J. K. od co najmniej 2 lat mieszka w M. tj. na terytorium [...]. Podobnie K. K. od wielu lat zamieszkuje w tej samej miejscowości. Z kolei J. K. od niemal 20 lat mieszka na terenie [...]. Żadna z tych osób nie upoważniała osób odbierających korespondencję w postępowaniu do odbioru korespondencji w sprawie. Doręczenia nie odbyły się w miejscu ich zamieszkania, a odbioru nie dokonał ich domownik. Nie zostały zatem spełnione przewidziane przepisami Działu I Rozdziału 8 k.p.a. przesłanki pozwalające na przyjęcie skutecznego doręczenia im pism. O wydaniu zaskarżanej decyzji odwołujący dowiedział się właściwie przypadkiem od rodziny mieszkającej w Polsce. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r. nr WINB-WOP.7721.61.2024.AN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że budowa przedmiotowego silosu nie korzysta z żadnego ze zwolnień z art. 29-30 P.b., a zatem jego budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego niemożliwym stało się prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej, a PINB był zobligowany nakazać rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. Tym samym w opisanych okolicznościach niniejszej sprawy procedura została zachowana, a nakaz rozbiórki wynikający z art. 49e pkt 1 P.b., tj. niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, został prawidłowo orzeczony przez zaskarżoną decyzją. Odpowiadając na zarzut dotyczący adresu, na jaki została nadana przesyłka zawierająca postanowienie PINB z dnia 27 lutego 2023 r. skierowana do J. K., a także J. K. i K. K. organ odwoławczy wyjaśnił, że adresy te są zgodne z informacjami zawartymi w wypisie z rejestru gruntów oraz z udostępnionymi przez Wójta Gminy G. danymi jednostkowymi z rejestru PESEL dotyczącymi adresu zameldowania. Zatem postanowienie zostało skierowane na właściwe adresy, ponieważ należy tutaj mieć na uwadze obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu wynikający z art. 41 k.p.a., z którego w § 1 wynika, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, a także § 2. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zgodnie zaś z art. 40 § 4 k.p.a., strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej, innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. W skardze skierowanej do tut. Sądu J. K., J. K. i K. K. (dalej: "Skarżący") wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Zaskarżanej decyzji zarzucono: 1. niezapewnienie J. K. i K. K. możliwości czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji poprzez dokonywanie dla nich doręczeń w postępowaniu na nieaktualny adres zamieszkania pomimo złożenia do akt sprawy dowodów wskazujących na aktualne adresy zamieszkania tych osób, naruszając w szczególności wynikający z art. 10 § 1 i art. 42 § 1 k.p.a. obowiązek doręczania pism w toku postępowania w miejscu zamieszkania osoby fizycznej, a także w związku z tym art. 109 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.; 2. przeprowadzenie postępowania w sposób niewystarczający dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sprawie całego materiału dowodowego poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji załączonych do odwołania dowodów w postaci fotografii dokumentów, a dowodzących aktualnego adresu zamieszkania Skarżących, co stanowi w szczególności naruszenie norm wynikających z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a.; 3. całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesienia się do przedłożonych wraz z odwołaniem dowodów w postaci fotografii oraz kwestii nieważności postanowienia PINB z dnia 27 lutego 2023 r., naruszając obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niepełnego, pomijającego wskazania rozpoznanych w sprawie dowodów oraz przyczyn odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym wraz z odwołaniem, w szczególności naruszając w ten sposób art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; 4. błędne ustalenie, że w toku postępowania przed organem I instancji pisma kierowane do Skarżących adresowano na właściwe adresy w sytuacji, gdy ze złożonych wraz z odwołaniem środków dowodowych wynikały inne aktualne adresy zamieszkania tych osób, przez co niezasadnie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, naruszając w szczególności zasady wynikające z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; 5. błędne wskazanie, że w sprawie zastosowanie mają zasady opisane w art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w sytuacji, w której brak podstaw do przyjęcia, aby strony zmieniły swój adres w toku postępowania; 6. błędne wskazanie, że w odniesieniu do K. K. zastosowanie mają zasady opisane w art. 40 § 4 i 5 k.p.a. w sytuacji, w której nie pouczono jej o konieczności ustanowienia pełnomocnika dla doręczeń i skutkach wynikających z niedochowania tego obowiązku; 7. błędne ustalenie, że wszystkim współwłaścicielom upłynął skutecznie termin do złożenia wniosku o legalizację silosu, mimo że zarówno wadliwość doręczeń pism dla Skarżących, jak i rażące naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia 27 lutego 2023 r. nie pozwalały na taką ocenę - przez co określony w art. 48a ust. 1 P.b. termin nie rozpoczął swojego biegu, a wydanie decyzji w oparciu o art. 49e ust. 1 P.b. nie było uzasadnione; 8. wydanie decyzji z lekceważeniem wynikającego z art. 8 § 2 k.p.a. obowiązku zachowania spójności rozstrzygnięć wydawanych w sprawach. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołali argumentację wspierającą podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości doręczenia Skarżącym postanowienia PINB z dnia 27 lutego 2023 r. w trybie art. 43 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja ta została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego nakierowanego na wyjaśnienie, pod jakim adresem zamieszkują Skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. Aby jednak to uczynić, należy w pierwszej kolejności ocenić prawidłowość doręczenia Skarżącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego silosu, które nastąpiło pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. pisma, zostało ono skierowane do J. K. na adres [...], [...] L. , natomiast do K. K. i J. K. na adres [...], [...] S. . Przy czym pismo skierowane do J. K. i K. K. odebrała R. K., jednakże brak jest informacji, w jakim charakterze to uczyniła, w szczególności czy jako dorosły domownik. Natomiast pismo skierowane do J. K. zostało odebrane przez osobę, której podpisu poza imieniem "E. " nie można odczytać, natomiast przy podpisie widnieje dopisek "dom", co może jedynie sugerować, że był to dorosły domownik. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że Skarżący nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania z uwagi na nieprawidłowości, których dopuścił się doręczyciel. Zgodnie bowiem z art. 43 k.p.a. "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Znaczenie słowa "domownik" nie winno budzić żadnych wątpliwości. Dla porządku jedynie wskazać trzeba za Słownikiem języka polskiego PWN, że domownik to "każdy ze stałych mieszkańców domu jednorodzinnego lub mieszkania". Skoro, co jednoznacznie wykazali Skarżący, nie zamieszkiwali oni w miejscowościach L. i S. (czyli nie byli mieszkańcami), tym samym doręczenie pisma nie było prawidłowe. W szczególności na zwrotnych potwierdzeniach odbioru brak jest informacji, kim dla Skarżących były osoby, które je odebrały, w szczególności czy były one dorosłym domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Jednakowoż, skoro Skarżący nie mieszkali pod ww. adresami, to pismo do nich kierowane nie mogło być odebrane przez dorosłego domownika. Przez użyte w art. 43 k.p.a. pojęcie nieobecności adresata należy rozumieć każdą nieobecność wywołaną zwykłymi okolicznościami, wszelkiego rodzaju czasową nieobecność. Podstawowym kryterium odróżniającym czasową nieobecność od innych sytuacji jest brak zerwania stosunków z dotychczasowym mieszkaniem jako ośrodkiem życia (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie..., s. 431; wyrok NSA z 30.04.2013 r., I OSK 2012/12, LEX nr 1339606). Pojęcie to nie obejmuje natomiast zmiany miejsca zamieszkania lub też wyjazdu na stałe do innej miejscowości lub za granicę. Nie można bowiem uznać za prawidłowe doręczenia dokonanego w trybie art. 43 k.p.a., jeśli adres, na który wysłano pismo i pod którym jest ono doręczane osobie tam zamieszkałej, nie jest już od wielu lat miejscem zamieszkania adresata, gdyż np. adresat na stałe przebywa za granicą. W takiej sytuacji nie można uznać osoby odbierającej pismo za domownika (por. wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 390/14, LEX nr 1547124). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 3003/18). Mając na uwadze powyższe nie można podzielić poglądu organu odwoławczego co do okoliczności związanych z ustaleniem miejsca zamieszkania Skarżących jedynie na podstawie danych meldunkowych, a już tym bardziej na podstawie danych z rejestrów gruntów. W konsekwencji stwierdzić należy, że Skarżącym nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postepowania, co wynika z analizy treści zwrotnych potwierdzeń odbioru. Również postanowienie PINB z dnia 27 lutego 2023 r. nr 14.2023 zostało wysłane na wskazane wyżej adresy w miejscowościach L. i S.. Przy czym podkreślenia wymaga to, że z uwagi na brak prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania na Skarżących nie spoczywał wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o zmianie adresu. Ww. postanowienie skierowane do Skarżących odebrał S. K., przy czym ponownie nie wynika, w jakim charakterze to uczynił, ale przede wszystkim nie zostało ono wysłane na adres, pod którym Skarżący zamieszkują. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego silosu bez uprzedniego prawidłowego doręczenia Skarżącym postanowienia wydanego w trybie art. 48 P.b. było przedwczesne. Zgodnie bowiem z powołanym przez organy art. 49e pkt 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Skoro Skarżący nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu postepowania oraz postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r., w którego treści znajduje się informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, to nie było możliwe wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego silosu. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należało, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 49e pkt 1 P.b. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej "p.p.s.a"), Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 265) Sąd zasądził od organu administracji na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 1.031 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 51 zł. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji zobowiązany będzie do uwzględnienia stanowiska sądu przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu. Organ administracji w szczególności doręczy Skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postepowania oraz odpis postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r. nr 14.2023 i w zależności od dalszych czynności podjętych przez Skarżących nada sprawie dalszy bieg.