II SA/Bd 204/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. K., R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany gruntu leśnego na użytek rolny oddala skargę. II SA/Bd 204/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 9.09.2013 r. R. K. – skarżący wystąpił o odlesienie pasa lasu o powierzchni około [...] ha ([...] m szerokości i [...] m długości), położonego na działce nr [...] obręb G., na użytek rolny, w celu swobodnego przejazdu sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą. Starosta N. decyzją z dnia [...].11.2013 r. odmówił zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że wydzielenie wąskiego ([...] m) pasa lasu i zamiana na grunt rolny umożliwi jedynie dokonanie sprzedaży części działki (ok. [...] ha), tak jak to zgodnie z oświadczeniem planuje skarżący. Nie spowoduje jednak tego, że na tej powierzchni prowadzona będzie uprawa roli. Pas gruntu będzie jedynie drogą – łącznikiem dla przewidzianej do sprzedaży działki, podczas gdy art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dopuszcza jedynie zmianę lasu na użytek rolny, a nie na teren nierolniczy – drogę. W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że się z nią nie zgadza ponieważ pas gruntu jest jemu potrzebny do połączenia części północnej działki nr [...] z częścią południową. Pas lasu ma być wykorzystywany pod uprawy rolne z możliwością swobodnego poruszania się dużymi maszynami rolniczymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...].01.2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pism pochodzących od skarżącego wynika, że chęć zmiany lasu na użytek rolny jest spowodowana planami sprzedaży części działki, a grunt ten miałby stanowić drogę dojazdową do tej działki, na którym ponadto mogłyby się swobodnie poruszać duże maszyny rolnicze. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dopuszczalna jest zmiana lasu jedynie na użytek rolny, a nie na tereny nierolnicze. Użytkiem rolnym zgodnie z art., 2 pkt 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego są natomiast grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. SKO uznało ponadto, że skarżący nie spełnia drugiej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanki – szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, którą należy odczytać w ten sposób, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w zupełnie wyjątkowych sytuacjach. SKO wskazało, że skarżący aktualnie dysponuje możliwością przejazdu sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą drogą wytyczoną podczas wykonywania inwentaryzacji stanu lasu. W tych okolicznościach chęć wytyczenia drugiej – równoległej drogi na tej samej działce nie może zostać uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu. Chęć zagospodarowania części działki w sposób odmienny niż las może jedynie oznaczać, zdaniem SKO że skarżący ma uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. SKO podkreślił, że ustawa o lasach wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. W skardze na powyższą decyzję skarżący- A. i R. K. zarzucili jej: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie należytego postępowania wyjaśniającego, brak wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, - naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż planowana droga dojazdowa do działki rolnej nie będzie stanowić użytku rolnego, - naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez uznanie, iż po stronie skarżących jako właścicieli lasu nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. Skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek rzetelnego postępowania wyjaśniającego, przez co ustalony przez te organy stan faktyczny nie odpowiada prawdzie, że oparły się głównie w dużej mierze na nieaktualnym stanie inwentaryzacji lasu, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek wizji lokalnej z udziałem stron i osób zainteresowanych, w której to skarżący mogliby szczegółowo przedstawić obecnie panujące na działkach niedogodności oraz plany dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania działek. Nie przeprowadzono także oględzin rzekomej drogi dojazdowej do południowej działki, jej stanu, położenia, kosztorysu jej poszerzenia (karczowania środka lasu) i dalszego utrzymania oraz porównania tegoż z kosztami utworzenia drogi na obrzeżach działki i jednocześnie lasu, nie dokonano analizy jej wpływu na ograniczenie upraw rolnych na działce północnej, przez środek której miałaby ona również prowadzić (tworzenie szerokich łuków i zakrętów dla przejazdu ciężkim sprzętem rolniczym). Nie zwrócono się ponadto o opinię doradczą do Nadleśnictwa S., z którym to skarżący pozostawali w ciągłym kontakcie i które to w sposób pozytywny wypowiadało się o planowanych zmianach. Wskazane zaniechania uniemożliwiają zdaniem skarżących rzetelne zbadanie przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" skarżących jako właścicieli lasu i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od wskazanych uchybień przepisom postępowania skarżący nie zgodzili się z uznaniem organów administracji o braku po ich stronie szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. Wskazali, że motywacją złożonego przez nich wniosku był brak możliwości przejazdu ciężkim sprzętem rolniczym z działki północnej na południową, jak również uniemożliwienie ewentualnej sprzedaży działki południowej, bez dojazdu do której jakakolwiek transakcja będzie niemożliwa, co czyni złożony wniosek o zmianę gruntu leśnego na użytek rolny koniecznym i całkowicie uzasadnionym. Skarżący zakwestionowali ustalenia organów administracji o rzekomej możliwości przejazdu sprzętem rolniczym z działki północnej na południową. Wyjaśnili, że istniejąca po środku lasu leśna droga w żaden sposób nie nadaje się do korzystania przez pojazdy ciężarowe, tym bardziej przez ciągniki czy kombajny i że nigdy nie korzystali z przedmiotowej drogi jako z drogi dojazdowej do działki południowej. Aby dojechać do tejże sprzętem rolniczym każdorazowo korzystali z pomocy sąsiada, który udostępniał im potrzebny do dojazdu pas gruntu. Chcąc uczynić obecnie istniejącą drogę zdolną do przejazdu koniecznym będzie, ich zdaniem, przeprowadzenie szeregu prac takich jak karczowanie (poszerzanie drogi), wyrównanie podłoża, czy też utwardzenie terenu, których koszt w sposób znaczący przewyższa koszt przeprowadzenia drogi na skraju lasu, zgodnie z wnioskiem. Ewentualna inwestycja doprowadziłaby de facto do zniszczenia znacznie większej liczby drzewostanu aniżeli planowane rozwiązanie alternatywne. Nie pozostaje także bez znaczenia ich zdaniem fakt, iż narzucenie właścicielom korzystania z drogi po środku lasu prowadzić będzie do ograniczenia powierzchni uprawnej działki północnej, na której koniecznym będzie przeprowadzenie kontynuacji drogi. Nie może budzić, zdaniem skarżących żadnej wątpliwości fakt, iż jedynym racjonalnym miejscem na drogę dojazdową do szeregu działek rolnych jest usytuowanie tejże na ich granicy, co zapewni swobodny i niczym nie skrępowany dojazd do każdej z nich przy jednoczesnym minimalnym ograniczeniu ich powierzchni uprawnej. Analizując mapę ewidencyjną i planowaną przez skarżących lokalizację drogi dojazdowej należy uznać ją za jedyne racjonalne pod względem zagospodarowania rozwiązanie. Każda inna lokalizacja znacznie skomplikuje i ograniczy maksymalne wykorzystanie działek rolnych i co za tym idzie spowoduje negatywne skutki ekonomiczne. Całkowicie nieuzasadniona jest także zdaniem skarżących ocena organów administracji dotycząca ewentualnego zamiaru sprzedaży działki południowej, który nie zaliczono do szczególnie uzasadnionych potrzeb jej właścicieli. Skarżący wyjaśnili, że odmowa zmiany przeznaczenia gruntu oznaczać będzie de facto pozbawienie ich możliwości dokonywania czynności rozporządzających względem będącej ich własnością części nieruchomości. Zaakceptowanie argumentacji organów administracji o możliwości korzystania z drogi po środku lasu oznaczać będzie zaś, iż chcąc dokonać sprzedaży działki południowej skarżący będą musieli sprzedać także co najmniej połowę gruntu leśnego oraz także część działki północnej, celem przeznaczenia tejże na drogę dojazdową do drogi po środku lasu. Końcowo skarżący stwierdzili, że nawet pomimo ograniczonego postępowania wyjaśniającego nie można podzielić twierdzenia organów administracji o braku szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany gruntu leśnego na użytek rolny, oraz że wewnętrzna droga dojazdowa do działki rolnej (południowej) stanowi grunt rolny w myśl art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem również rozważania organu administracji kwestionujące powyższe należy uznać za błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że odpowiada ona prawu. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28.09.1999 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59). Ponieważ skarżący w swoim wniosku z dnia [...].09.2013 r. niewątpliwie wniósł o zmianę lasu na użytek rolny, zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 tej ustawy, którego treść jest następująca: "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wyjątkowo tylko dopuszcza możliwość zmiany lasu i to tylko na użytek rolny i tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych ze względu na potrzeby właścicieli lasu. Z przedłożonych sądowi akt sprawy wynika niewątpliwie, że wolą skarżącego jest aby zamienić pas lasu na drogę – przejazd pomiędzy dwoma działkami. Pisze o tym we wniosku z dnia [...].09.2013 r.: "wniosek motywuję tym, iż nie mam przejazdu swobodnego większym sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą", w odwołaniu z dnia [...].11.2013 r.: "pas lasu ma być wykorzystywany pod uprawy rolne z możliwością swobodnego poruszania się dużymi maszynami rolniczymi", a także w skardze z dnia [...].01.2014 r.: "jedynym racjonalnym miejscem na drogę dojazdową do szeregu działek rolnych jest usytuowanie tejże na ich granicy, co zapewni swobodny i niczym nie skrępowany dojazd do każdej z nich", gdzie dodatkowo wyjaśnia ponadto, że droga ta potrzebna jest dla pojazdów ciężarowych, ciągników i kombajnów. Słusznie zatem w tej sytuacji organy uznały, że skarżący po zmianie klasyfikacji gruntu nie zamierza korzystać z niego jak z użytku rolnego. Przy czym prawidłowo także w ocenie sądu definiując to pojęcie przy zastosowaniu analogiam iuris i korzystając z definicji zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803) - tak też B. Rakoczy, Komentarz do art. 13 ustawy o lasach, System Informacji Prawnej Lex. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem użytków rolnych należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Za użytek rolny nie może być więc uznany grunt, którego odlesienie uzasadniane jest koniecznością jeżdżenia po nim ciężkim, dużym gabarytowo sprzętem rolniczym, tak dużym, że aktualnie istniejąca droga przez las jest dla niego niewystarczająca ze względu na swoje parametry. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi wyjaśnić należy, że przywołany w skardze przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) zawiera definicję pojęcia "grunty rolne", a nie "użytki rolne" i że zgodnie z nim zarówno użytki rolne, jak i grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych są gruntami rolnymi (pkt 1 i 10 ust. 1 art. 2), co nie ma żadnego wpływu na sposób odczytania przesłanki warunkującej odlesienie wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach., a jedynie utwierdza w przekonaniu, że nie każdy grunt rolny jest użytkiem rolnym. Ustalenie, że wniosek skarżącego z dnia [...].09.2013 r. nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ponieważ nie dotyczy zmiany lasu na użytek rolny, już właściwie uzasadnia odmowę jego uwzględnienia. Takie kategoryczne stanowisko usprawiedliwione jest wynikającą zarówno z przepisów ustawy o lasach, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (cyt. powyżej), koniecznością daleko idącej ochrony lasów, która polega między innymi na maksymalnym ograniczeniu dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów zajętych przez lasy na jakiekolwiek cele nieleśne . Przy czym zapis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach należy traktować jako szczególnie daleko idące ograniczenie możliwości przeznaczenia lasu nawet na cele rolnicze, bo zawężający ją tylko do zmiany na użytek rolny (tak też B. Rakoczy w przywołanym już powyżej Komentarzu). Wniosek skarżącego o zmianę lasu nie mógł być także uwzględniony ze względu na nie wykazanie przez niego "szczególnie uzasadnionej potrzeby" zmiany lasu. Podkreślić należy, że użycie przez ustawodawcę tego zwrotu oznacza, że zezwala on na zmianę lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych dla właściciela lasu. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku stwierdzić należy, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Wniosek ten potwierdza treść przepisów art. 8 i art. 13 ustawy o lasach. W art. 8 wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. W tym kontekście przyjąć należy, że za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (wyrok z dnia 28.01.2013 r., sygn. akt II SA/Bk 855/12; lex nr 1333464). Poza tym podkreślić należy, że ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby spoczywa na wnioskującym o zmianę właścicielu lasu. Organy natomiast mają obowiązek ocenić przedstawione przez wnioskodawcę w tym zakresie dowody i argumenty, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły. Z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, w skład której wchodzi las o powierzchni [...] ha, że przedmiotem wniosku skarżących jest las sosnowy w wieku około 50 lat, który dzieli działkę na część północną i południową, oraz że w części północnej działki – większej znajduje się siedlisko, natomiast część południowa obejmuje między innymi [...] ha lasu brzozowego w wieku 49 lat, oraz że w lesie będącym przedmiotem wniosku, podczas wykonywania inwentaryzacji lasu wyznaczony został pas gruntu, który łączy północną i południową część działki i może zapewnić przejazd sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą. Możliwość swobodnego przejazdu drogą przez las potwierdzają zdjęcia wykonane przez pracownika Wydział Środowiska Starostwa Powiatowego w N. w dniu [...].02.2014 r. (k – 15, 16 akt administracyjnych). Skarżący w toku postępowania administracyjnego w żaden sposób powyższych ustaleń nie podważył, zwłaszcza zaś tego, że istniejąca droga przez las jest wystarczająca do przejazdu sprzętem rolniczym na południową część działki nr [...]. Mimo, że to na nim spoczywał ciężar dowodu nie wnioskował o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. Wskazywał jedynie, że zamierza wytyczyć nowy przejazd przez las (o szerokości [...] m i długości [...] m) przy granicy działki, aby można było sprzedać północną część działki (wraz z lasem) i żeby mógł uzyskać przejazd przez las ze swoich zabudowań do południowej części działki wzdłuż granicy działki.(vide: pismo z dnia [...].10.2013r.). W tych okolicznościach faktycznych prawidłowe było ustalenie organów co do tego, że skarżący ma zapewniony przejazd przez las i że w związku z tym chęć zmiany lasu wiąże się nie z brakiem tego przejazdu, lecz z zamiarem urządzenia innego przejazdu przez las, prawdopodobnie w związku z planem sprzedaży części działki. Organy oceniły, że powyższe oznacza, iż skarżący ma wprawdzie uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia gruntu, ale nie jest on równoznaczny z wystąpieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Taki pogląd w realiach niniejszej sprawy należy podzielić. Skarżący aktualnie mają zapewniony niezbędny przejazd przez las. Nie są więc w sytuacji przymusowej, opresji, czy w położeniu krytycznym, a tylko wtedy można by było mówić o potrzebie szczególnie uzasadnionej, która warunkuje możliwość zmiany lasu. Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.) o oddaleniu skargi.