II SA/Bd 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją [...] grudnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania skarżącego J. P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. Nr [...] z [...] października 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie na rok 2016 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie). Producent rolny zadeklarował we wniosku elementy proekologiczne EFA14b (pszenica ozima, gorczyca) na działce ewidencyjnej nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO (57,51 ha) w wysokości [...] zł. Decyzja została doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie na rok 2017 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W złożonym wniosku producent rolny zadeklarował m.in. działkę rolną B1 (na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni 9,59 ha, na której zadeklarował do płatności uprawę pszenicy ozimej. Po złożeniu wniosku organ przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była, jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016. W wyniku przeprowadzenia analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnej nr [...] z roku 2016 oraz 2017 zostało ustalone, że na powierzchni 5,76 ha, która w roku 2016 deklarowana była przez skarżącego jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy oraz pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest na powierzchni 9,59 ha w plonie głównym pszenica ozima. W wyniku ponownej kontroli dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m˛, z uwagi na naruszenie art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z [...].06.2014 r., str. 1, ze zm.). Stwierdzona w ponownej kontroli administracyjnej powierzchnia obszarów proekologicznych wynosi 1,2040 m˛ co stanowi 2,02 % stwierdzonej powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie, która wynosi 57,51 ha. Decyzją z [...] października 2018 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z tytułu płatności za zazielenienie, w wysokości [...] zł. Decyzja została doręczona [...] listopada 2018 r. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił jej naruszenie: - art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) poprzez przyjęcie, iż za rok 2016 nie przysługuje mu płatność za zazielenienie do działki ewidencyjnej nr [...] pomimo spełnienia przez niego minimalnych wymagań do otrzymania płatności, - § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r., poz. 354) poprzez błędne przyjęcie, iż z treści przepisu wynika, że roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania, - art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., 2137 ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż strona otrzymała nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L. 227 z [...].07.2014 r., str. 69) poprzez jego niezastosowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, wymienioną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku zadeklarowania przez producenta rolnego w 2017 r. do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] w plonie głównym uprawy pszenicy ozimej wskazanej w roku 2016 jako jeden z komponentów mieszanki deklarowanej, jako element EFA14b (pszenica ozima, gorczyca), spowodowało wykluczenie przedmiotowego elementu EFA14b i konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W przedmiotowej sprawie, po złożeniu przez odwołującego się wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, w pierwszej kolejności została przeprowadzona manualna kontrola w celu sprawdzenia czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016. Dokonano analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnej nr [...] z roku 2016 i 2017, w wyniku czego ustalono, że na powierzchni 9,59 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy oraz pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest w plonie głównym pszenica ozima. Następnie przeprowadzono ponowną kontrolę administracyjną sprawy, w trakcie której dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m˛, z uwagi na naruszenie ww. przepisu art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Organ, wskazując na treść art. 26 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., w brzmieniu obowiązującym w kampanii 2016, zwrócił uwagę, że jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszaru proekologicznego zgodnie z art. 46 ust. 3 rozporządzenia (UE) Nr [...], obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazielenienia zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) Nr [...], obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia, pomnożony przez współczynnik różnicy. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 2 akapit drugi ww. rozporządzenia współczynnik różnicy, o którym mowa w akapicie pierwszym, stanowi udział różnicy między wymaganym obszarem proekologicznym a zatwierdzonym obszarem proekologicznym w wymaganym obszarze proekologicznym. Współczynnik różnicy, o którym mowa w art. 26 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Nr [...] wyliczony podczas ponownej kontroli administracyjnej wyniósł 1,2040. W związku z powyższym, obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został pomniejszony o 17,73 ha (59,53 ha powierzchnia gruntów ornych *50%*1,2040 współczynnik różnicy). Z uwagi na powyższe początkowa kwota płatności za zazielenienie w niniejszej sprawie wynosi [...] zł [(57,51 ha – 17,73 ha)*310,10zł/ha]. Kwota ta została pomniejszona o [...] zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Kwota należnej odwołującemu na rok 2016 płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą płatności za zazielenienie przyznaną na mocy decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. (17,624,21 zł) a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy (12.192,78 zł) wyniosła [...] zł i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, podlegającą odzyskaniu przez ARiMR. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszej instancji wydana została w sposób prawidłowy, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności wynosi [...] zł. Kwota ta przekracza kwotę stanowiącą równowartości [...] euro, przeliczoną na złote według kursu euro, tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Zdaniem organu odwoławczego kwota ustalona decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] października 2018 r. w wysokości [...] zł (płatność za zazielenienie 2016) jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), w związku z czym beneficjent obowiązany jest do zwrotu kwoty powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Organ odwoławczy wskazał również na art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o błędzie organu, ponieważ to odwołujący się zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 działkę rolną B1 z rośliną w plonie głównym – pszenica ozima, tożsamą ze zbożem stanowiącym jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b z roku 2016. Wobec czego Kierownik Biura Powiatowego nie miał podstaw, wbrew zarzutowi odwołującego się, do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Organ podniósł, że w sprawie niniejszej nie został przekroczony termin 18 miesięcy, o którym mowa w z art. 54 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w związku z art. 41 ust. 5 rozporządzenia (UE) Nr 907/2014. W przedmiotowej sprawie dokumentem stwierdzającym nieprawidłowość jest bowiem zawiadomienie z dnia [...] lipca 2018 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypłaconych na mocy decyzji Nr 0035-2017-002931 z 7 lipca 2017 r. Z powyższego faktu wynika, że termin 18 miesięcy nie został przekroczony, a co za tym idzie nie minął 18-miesięczny okres uprawniający Agencję do występowania o zwrot dochodzenia należności ustalonych kwot nienależnie pobranych. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 s. 1 ze zm.) dotyczący przedawnienia. Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się anulowania nałożonego na niego zobowiązania do zwrotu przedmiotowej płatności za zazielenienie. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, z którego wynika, iż nie mógł on deklarować w 2017 roku pszenicy ozimej jako plonu głównego na działce nr [...], gdyż deklaracja taka skutkuje niezaliczeniem elementu proekologicznego i zobowiązaniem, go do zwrotu pobranej płatności. Wskazał, iż wypisując wniosek o płatności bezpośrednie w 2016 roku, kierował się broszurą, wydaną przez ARiMR w 2016 r. (dołączoną do skargi), opisującą zobowiązania i zasady, jakie trzeba spełnić, aby otrzymać przedmiotową płatność. Podkreślił, iż ww. broszura stanowi, iż "Mieszanka uprawiana jako miedzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następnym po roku jej wysiania. Zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka", zaznaczając przy tym, iż ten sam zapis znajduje się w broszurze wydanej przez Agencję w 2017 r. (dołączoną do skargi), co świadczy o braku zmian w niniejszych przepisach. Poparcie dla przytoczonego zapisu stanowi również przepis § 8 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz.U. z 2015 r., poz. 354 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MR z dnia 11 marca 2015 r."), z którego, w uznaniu skarżącego, nie wynika zakaz deklarowania w roku następnym rośliny, która była składową mieszanki międzyplonu. Skarżący zaznaczył ponadto, iż uczestniczył w szkoleniach organizowanych przez osoby zajmujące się doradztwem rolniczym i korzystał z pomocy doradcy przy wypisywaniu wniosku w roku 2016, przy czym za każdym razem spotykał się z twierdzeniem, iż taką deklarację elementu proekologicznego EFA14b można złożyć i nie ma zakazu deklarowania na tych działkach roślin wchodzących w skład mieszanki międzyplonu w roku następnym. W związku z tym skarżący przekonany był o poprawności złożonych przez siebie deklaracji i nie czuje się zobowiązany do zwrotu płatności za zazielenienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, zwanej w skrócie "ustawą o płatnościach") z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach stoją na straży praworządności. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, stanowi o nieprawidłowości decyzji i uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia zarówno przez zainteresowaną stronę, jak i Sąd, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony, nie odniesie się w do nich w sposób zgodny z prawem oraz nie ustosunkuje się i nie wyjaśni istotnych okoliczności danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, którą to organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, uzyskanej na mocy decyzji z [...] sierpnia 2017 r. przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym płatność za zazielenienie. Z akt sprawy wynika, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż skarżący do złożonego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym płatności za zazielenienie, dołączył oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych (EFA), w którym zadeklarował element proekologiczny EFA14b (międzyplon ozimy) na działce nr [...], podając dla wskazanego elementu EFA wysianie mieszanki składającej się z pszenicy ozimej i gorczycy, a także że w wyniku rozpatrzenia tego wniosku skarżący otrzymał ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. m.in. płatność za zazielenienie na 2016 r. do powierzchni zatwierdzonej dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) – 57,51 ha. Nie stanowi także sporu w sprawie okoliczność, że skarżący [...] maja 2017 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, w którym to zadeklarował m.in. działkę rolną B1 - położoną na działce o nr [...], o powierzchni 9,59 ha, na których to wskazał uprawę pszenicy ozimej. W oparciu o powyższe okoliczności faktyczne oraz w następstwie analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnych nr [...] z roku 2016 oraz 2017, orzekające organy ustaliły, że na powierzchni 9,59 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy oraz pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest w plonie głównym pszenica ozima. Przedmiotowe i w gruncie rzeczy niesporne w sprawie ustalenie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości w postaci uprawy w plonie głównym w roku 2017 na działce nr [...] zboża ozimego, tożsamego za zbożem stanowiącym jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b, zadeklarowanego na działce nr [...] w roku 2016, która to nieprawidłowość w ocenie organów stanowiła podstawę do ustalenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR kwoty nienależnie pobranej płatności. O ile skarżący w przedmiotowej sprawie nie podważał zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w plonie głównym pszenicy ozimej, która stanowiła jeden ze składników mieszanki zadeklarowanej w 2016 roku w ramach elementu proekologicznego EFA14b, to w odwołaniu i skardze zakwestionował prawidłowość kwalifikacji tej okoliczności jako nieprawidłowości uzasadniającej ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności. Mając na uwadze przedmiot sporu w sprawie należy wskazać, że płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wersji obowiązującej w dniu przyznania płatności za zazielenienie - t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 278 jak i w wersji aktualnej). Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1307/2013) płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych, lub praktyk równoważnych. W myśl natomiast art. 46 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. W sytuacji zaś, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, stosownie do art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony wymagany obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszaru proekologicznego zgodnie z art. 46 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia (jeżeli obszar zgłoszony do JPO przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony) zmniejsza się o 50 % całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia, pomnożony przez współczynnik różnicy. Współczynnik różnicy, o którym mowa w akapicie pierwszym, stanowi udział różnicy między wymaganym obszarem proekologicznym a zatwierdzonym obszarem proekologicznym w wymaganym obszarze proekologicznym. Jedną z praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, z tytułu której przestrzegania przyznawana jest dla rolnika, stosownie do ww. art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, płatność za zazielenienie, stanowi praktyka polegająca na utrzymywaniu obszarów proekologicznych. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. za obszary proekologiczne w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się obszary, które zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: a) zboża, b) oleiste, c) pastewne, d) bobowate drobnonasienne, e) bobowate grubonasienne, f) miododajne - z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r., za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania. W oparciu o ww. regulacje, aktualne w danym roku, ARiMR w latach 2016 i 2017 wydała broszury o charakterze informacyjnym, dotyczące szczegółowych zasad przyznawania płatności za zazielenienie – "Zazielenienie-Rolniku! Sprawdź, co to dla Ciebie oznacza". Na publikacje te zarówno w odwołaniu jak i w skardze powołał się skarżący, wskazując, iż wniosek obszarowy na rok 2016 wypełniał w oparciu o dane zawarte w konspektach dostępnych na stronie internetowej ARiMR, a w szczególności w konspekcie "Zazielenienie-Rolniku! Sprawdź, co to dla Ciebie oznacza; Warszawa, 2016 r." Ponadto powołując się na treść przytoczonych regulacji rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. skarżący zarzucił, że z treści § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b tego aktu można jednoznacznie wywnioskować, że nie ma zakazu deklarowania w roku następnym rośliny, która była składową mieszanki międzyplonu. Zatem, zdaniem skarżącego, nie było podstaw do stwierdzenia w sprawie nieprawidłowości, gdyż w jego przekonaniu deklaracja międzyplonu ozimego w 2016 r. i deklaracja roślin w plonie głównym we wniosku w 2017 r. były poprawnie złożone. Pomimo powyższego zarzutu organ II instancji nie wyjaśnił skarżącemu, dlaczego ten konkretny zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uzasadniając stanowisko o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości ograniczył się wyłącznie do przytoczenia dwóch podstaw prawnych, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. oraz art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014. Ten ostatni przepis stanowi, że obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu i, że obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I.3 i 4 załącznika IX do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. zobligował organy administracyjne, w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, do "wyjaśnienia" podstawy prawnej decyzji, a nie tylko przytoczenia przepisów prawa. Zatem obowiązkiem organu II instancji, w świetle podniesionego zarzutu odwołania, było wyjaśnienie skarżącemu, dlaczego uprawa na danym obszarze w plonie głównym w 2017 roku jednego ze składników EFA14b z roku 2016 wyklucza możliwość kwalifikacji takiego obszaru jako obszaru proekologicznego, z odniesieniem do treści broszury ARiMR z 2016 r., na którą powołał się skarżący w odwołaniu, negując stanowisko organu o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości. Tego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Było to zaś w sprawie tym bardziej konieczne, że stwierdzoną nieprawidłowość organy odniosły do okoliczności uprawy w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania tożsamego "składnika" mieszanki objętej EFA14b. A zatem to tak rozumianą nieprawidłowość należało skonfrontować z treścią powołanego przez organy art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014, który określa co nie stanowi obszaru międzyplonów, oraz odnieść tą nieprawidłowość do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę zarzut skarżącego w ramach którego podniósł on, że prawodawca krajowy nie dopuszcza w ramach kwalifikacji danego obszaru jako obszar proekologiczny jedynie by wysiana mieszanka jako całość, a nie jej składnik, była utrzymywana jako plon główny w roku następnym po roku jej wysiania, a także okoliczność, że jak wskazał organ przeprowadzona w sprawie kontrola manualna miała na celu sprawdzenie czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016, obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było odnieść się konkretnie do ww. zarzutu skarżącego poprzez jednoznaczne wypowiedzenie się co do kwestii dopuszczalności w świetle § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. utrzymania w roku następnym po roku wysiania w plonie głównym jednego ze składników wysianej mieszanki oraz odnieść wyrażone w tym zakresie stanowisko do okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności do okoliczności, iż w niniejszej sprawie utrzymanym składnikiem wysianej mieszanki jest zboże ozime (pszenica ozime). W tym kontekście organ powinien wypowiedzieć się wprost i jednoznacznie (a więc nie tylko poprzez przytoczenie określonych przepisów prawa) na czym polega stwierdzona w sprawie nieprawidłowość, tj. czy na tym, iż skarżący utrzymywał w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania "jeden ze składników" wysianej mieszanki, czy że tym składnikiem było konkretnie zboże ozime (pszenica ozima) czy też że w efekcie to, iż skarżący nie wysiał w 2016 roku jako międzyplon ozimy mieszanki roślin, lecz wyłącznie zboże ozime (pszenicę ozimą). W sprawie organ II instancji nie tylko nie wyjaśnił skarżącemu w sposób zgodny z prawem podstawy prawnej decyzji, istoty stwierdzonej nieprawidłowości oraz przyczyn nie uznania zarzutu strony o braku wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w związku z treścią § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r., ale również całkowicie przemilczał twierdzenia skarżącego, o tym, iż z przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. wynika, iż nie ma zakazu deklarowania w roku następnym rośliny, która była składową mieszanki międzyplonu, co znajduje oparcie w stanowisku ARiMR prezentowanym w materiałach udostępnianych powszechnie przez ARiMR, w tym w broszurach publikowanych na jej stronie internetowej. Wobec tak sformułowanego stwierdzenia, organ II instancji powinien był odnieść się do kwestii czy rzeczywiście ARiMR prezentuje w swoich powszechnie udostępnianych materiałach i na stronach internetowych stanowisko, iż przepis § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. wyłącza z obszaru proekologicznego jedynie obszary na których mieszanka, a nie jej składnik, została utrzymana w roku następnym jako uprawna w plonie głównym. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że brak odniesienia się do wyszczególnionego przez Sąd zarzutu odwołania, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i istoty stwierdzonej nieprawidłowości stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zrzutów odwołania oraz wskaże jednoznacznie w kontekście zarzutów skarżącego na czym polega istota stwierdzonej w sprawie nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji.