II SA/Bd 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2009r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym skarżącej, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z wieży antenowej typu "MONOPL" z systemem antenowym i urządzeniami sterującymi na działce nr [...] przy ul. B. w B. i linii zasilania elektromagnetycznego, włączając w krąg podmiotów, którym przysługuje status strony m.in. B. P., właścicielkę działki o nr [...], G. i H. S., właścicieli działki [...], R. S., właściciela działki [...], E. Ł., właściciela działki nr [...]. Wymienione osoby otrzymały też pierwotną decyzję (nr [...] z [...] czerwca 2008 r.) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej. Osoby te wniosły też odwołanie od decyzji. Wśród odwołujących się była też M. S. Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie tych podmiotów i decyzją z [...] lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność właściwego określenia kręgu podmiotów, którym służy status strony. Strony postępowania zostały ustalone na podstawie informacji załączonej do dokumentacji, sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Informacja ta nie może być jednak wiarygodnym dokumentem, jak wskazywał organ, gdyż nie została opatrzona podpisem osoby ją sporządzającej. Badając interes prawny organ powinien zwrócić uwagę na uwzględnienie tych podmiotów, którym udzielenie pozwolenia na budowę stacji może ograniczyć rozbudowę czy nadbudowę istniejących budynków. To natomiast uzależnione jest od zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy wyższych od dopuszczalnego 0,1 W/m², wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Organ też wyjaśnił, że załącznik nr 1 do rozporządzenia z 30 października 2003 r. określający "zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Do budowy tej stacji bazowej odnosi się bowiem jedynie załącznik nr 2. Wprawdzie wskazówki organu dotyczyły konieczności ustalenia właściwego kręgu podmiotów, którym należy przypisać status strony, to jednak organ honorował fakt, że wszyscy odwołujący, z wyjątkiem M. S. są stronami postępowania administracyjnego i uwzględnił ich odwołanie jako podmiotów legitymowanych do złożenia odwołania. Decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] października 2008 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. W kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony znalazły się osoby, które uprzednio uczestniczyły w prowadzonym postępowaniu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. Ł., H. i G. S. i B. P., wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, a urządzenia stacji będą emitowały pole elektromagnetyczne powyżej dopuszczalnej granicy gęstości – 0,1 W/m². Ponadto strefy oddziaływania pola wytyczone w azymucie 240° skierowane zostaną na posesje (ul. B. 15 i 17), a w azymucie 120° na B. 12 i 10. Decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze. Organ cytując treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli są właścicielami sąsiednich nieruchomości. Zdaniem organu skarżący, którzy wnieśli odwołanie od decyzji I instancji posiadają tytuł prawny do nieruchomości ale nie występuje oddziaływanie obiektu na ich nieruchomości. Zgodnie z załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacją techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., wykonaną przez mgr inż. J. S., równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wnosi nie mniej niż 1000 W a nie więcej, niż 2000 W. Przy azymutach 0°, 120°, 240°- zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0 jak i maksymalnych pochyleń wiązek (tilt 8° w azymucie 0° i 120° oraz tilt 10° w azymucie 240°) brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anteny na kierunku wiązki promieniowania. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnej tj. 0,1 W/m², ustalonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., będą występować jedynie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi na wysokość 20 m z ewentualnym ww. pochyleniem i w odległości do 32 m od osi każdej z anten wzdłuż azymutów. Skarżący H. i G. S. są właścicielami działki nr [...] obręb [...] przy ul. B. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycji, a odległość od osi anteny do jej granicy wynosi 41 m. Emitowane przez zaprojektowaną w azymucie 240° antenę promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach wyższych od ustalonych ww. przepisami prawa nie dociera do ich działki. Taka emisja nie powoduje zatem ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Organ nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, które utrudniałby korzystanie właścicielom z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżąca B. P. zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest właścicielką działki nr [...] obręb [...] przy ul. B.. Jej działka również nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycji, a odległość od osi stacji bazowej do granicy jej nieruchomości, licząc w kierunku wyznaczonego dla anteny azymutu 240° wynosi 60 m. Emitowane promieniowanie o wartościach przekraczających dopuszczalne 0,1 W/m² nie dociera do jej działki i nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Organ nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, które utrudniałby korzystanie z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Sama skarżąca też nie wskazała przepisu prawa, który dawałby jej status strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazany w odwołaniu argument, iż odmowa nadbudowy jej budynku spowodowana była planowaną budową tej stacji jest bez znaczenia, gdyż analizowane postępowanie administracyjne odnosi się jedynie do budowy stacji bazowej i nie może być łączone z innym postępowaniem, nie dotyczącym tej inwestycji. Działka nr [...] należąca do E. Ł. również nie sąsiaduje z działką nr [...], a odległość od osi anteny sektorowej do granicy jego nieruchomości wynosi 37 m. Emitowane przez zaprojektowaną w azymucie 120° antenę, promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach wyższych od ustalonych ww. przepisami prawa nie dociera do jego działki, co oznacza, że nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Organ nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, które utrudniałby korzystanie właścicielowi z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Decyzja Wojewody została zaskarżona do Sądu przez E. Ł., B. P., M. S., H. i G. S. i R. S. W skardze zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej w szczególności art. 7, 8, 11, 77 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślali, że organ błędnie ustalił, iż objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości. Organ zaniechał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności czy w przyszłości sporna inwestycja będzie miała wpływ na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie. To narusza zaufanie do działania organów państwa. Skarżący wskazali też, że organ pominął ich argumentację, ograniczając się tylko do zagadnień technicznych. To spowodowało wydanie wadliwej decyzji a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Postanowieniem Sądu z [...] marca 2009 r. odrzucono skargę E. Ł., R. S., M. S. oraz G i H. S. W tych okolicznościach przedmiotem kontroli legalności jest decyzja administracyjna w zakresie dotyczącym interesu prawnego B. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalności rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ stwierdził, iż należąca do skarżącej działka nr 133 znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a więc, że inwestycja nie stwarza dla skarżącej ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego - nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki ani nie dociera do działki skarżącej promieniowanie o wartościach przekraczających dopuszczalne 0,1 W/m². W przedmiotowej sprawie należało więc ocenić, czy zaskarżona decyzja była prawidłowa, a w konsekwencji czy skarżąca rzeczywiście nie była legitymowania do wniesienia odwołania. Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Zatem aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym ustalenie obszaru oddziaływania określonego obiektu ma niezmiernie istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Należy wskazać, iż definicja obszaru oddziaływania obiektu została zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w myśl wskazanej definicji przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia, w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obwiązujące. Do przepisów tych należą, oprócz przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrona zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. W tym miejscu należy podkreślić, iż wskazane przepisy winny przewidywać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu powstania w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, a więc np. zawierać regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa powszechnie obwiązującego, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć również, iż obszarem oddziaływania obiektu, w zależności od sytuacji faktycznej, mogą być objęte nieruchomości nawet znacznie oddalone od danego obiektu, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany. Autorka dokumentacji technicznej stwierdziła, że w przypadku azymutów 0°, 120°, 240°- zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0 jak i maksymalnych pochyleń – brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Takie twierdzenie kłóci się z materiałem graficznym w postaci mapy i rysunków z zakreśloną przestrzenią 70 m i oddziaływaniem anten przy różnych pochyleniach. Zabudowana działka skarżącej usytuowana jest na azymucie 240°- antena 3. Strefę pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych, zakreślono na przestrzeni 32 m. Zabudowania należące do skarżącej znajdują się w przestrzeni od 32 m do 70 m, zatem niezrozumiałe jest twierdzenie o braku miejsc dostępnych dla ludzi w odległości do 70 m, od anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Ponadto przy maksymalnym pochyleniu anteny 3 na azymucie 240° w obszarze do 70 m, wiązka promieniowania dochodzi do ok. 7,9 m nad działką 133, co wprost stanowi ograniczenie dla ewentualnej nadbudowy istniejących budynków lub budowy o wysokości ponad 7,9 m. Ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej wynika też wprost z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w której stwierdza się, że prawo właściciela nieruchomości usytuowanych pod liniami głównych kierunków promieniowania do dysponowania nieruchomością będzie ograniczone, a ograniczenie dotyczy wysokości ewentualnej nadbudowy lub budowy nowych budynków. Takie ustalenia decyzji pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem organu, że planowania inwestycja nie utrudnia korzystania z działki nr [...]. Naruszają one też postanowienia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określającego krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. W tych okolicznościach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostały rażąco naruszone wymienione przepisy, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, albowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, do czego obliguje go art. 77 § 1 kpa. Organ odwoławczy bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na materiałach i dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę i nie dokonał ich właściwej weryfikacji, pomimo nasuwających się wprost wątpliwości. Organ odwoławczy nie tylko nie podjął działań mających na celu wyeliminowanie powstałych wątpliwości, ale też nie ustosunkował się merytorycznie do zawartych w odwołaniu wniosków i wątpliwości skarżących. Nie wyjaśnił też dlaczego dał wiarę opinii będącej stanowiskiem inwestora, a więc strony zainteresowanej wynikiem postępowania administracyjnego. Następstwem występujących naruszeń było naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., a w konsekwencji pozbawienie skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego wskutek umorzenia postępowania odwoławczego. Z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.