II SA/Bd 21/11

Dnia 9 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką oddala skargę II SA/Bd 21/11 Uzasadnienie D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z. art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) utrzymana została w mocy decyzja poprzedzająca tego organu z dnia [...] znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy: Otóż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta I. ustalił dla D. C. opłatę adiacencką w wysokości 27.969, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w I., w rejonie ulicy D., oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy 1 jako działka nr [...] o pow. 0,7444 ha spowodowanego jej podziałem. Powyższe orzeczenie organ uzasadnił tym, iż w dniu [...] na wniosek skarżącego została wydana przez Prezydenta Miasta I. decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w I. w rejonie ul. D., polegający na podziale działki o numerze ewidencyjnym [...], karta mapy 1, o pow. 0,777 ha, zapisanej w KW nr [...]. W wyniku podziału powyższej nieruchomości zostały wyodrębnione trzy działki: nr [...] o pow. 0,0141 ha (droga wewnętrzna), nr [...] o pow. 0, 1532 ha i nr [...] o pow. 0, 5771 ha oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren upraw polowych i sadownictwa ogrodniczego, wzdłuż granicy z rezerwą komunikacyjną i wskazanym wprowadzeniem zieleni izolacyjnej. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...]. W oparciu o obowiązującą w tej dacie Uchwałę Rady Miejskiej w I. wysokość stawki procentowej wynosiła 50% różnicy wartości nieruchomości. Organ podał, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na 29.2776, 00 zł, a po podziale na 85.715, 00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 55.939,00 zł. Opłata adiacencka wynosząca 50 % różnicy wartości jaką nieruchomość miała przed podziałem, wartości jaką nieruchomość ma po podziale tj. 27.969,50 zł. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności skarżący uzasadnił tym, że w podaniu z dnia 8 maja 2007 r. wystąpił on do Prezydenta Miasta I. o zatwierdzenie podziału nieruchomości wyżej opisanej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt podziału zatwierdzony został decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktycznie jednak podział dokonany został niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło, że orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości wydane zostało z naruszeniem prawa. Nie stwierdzono jednak jego nieważności, ponieważ decyzja o podziale wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że na skutek powyższej, wadliwej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości również wadliwe było nałożenie na niego ustalonej opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło decyzją z dnia [...] stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu powołało się na przepisy art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące podstawę do ustalenia kwestionowanej opłaty adiacenckiej. Organ odniósł się do zarzutu rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości niezgodnie z żądaniem podania. Skarżący bowiem żądał podziału nieruchomości na podstawie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Organ natomiast wbrew żądaniu skarżącego rozpoznał wniosek o podział w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Organ wyjaśniając powyższą kwestię stwierdził, że postępowanie o podział nieruchomości i postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej są odrębnymi postępowaniami. W postępowaniu dotyczący weryfikacji decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie można dokonywać oceny postępowania podziałowego. Decyzja Kolegium z dnia [...] stwierdzająca, że decyzja Prezydenta Miasta I. z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa nie spowodowała usunięcia z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w sytuacji, gdyby strona poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, służy jej roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę. Odszkodowanie wówczas przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Właściwym do rozpatrzenia takiej sprawy jest sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło również wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły podstawy do wzruszenia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wycofanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej byłoby możliwe w wyniku jedynie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale. Z powyższych względów Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W skardze do Sądu w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że ma interes prawny w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu, które uniemożliwi ustalenie opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącego utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] powoduje, że Prezydent Miasta I. będzie miał możliwość naliczenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, mimo iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w przypadku podziału nieruchomości dokonanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego opłaty adiacenckiej nie ustala się. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błąd organu nie może skutkować negatywnym oddziaływaniem na stronę. Powołał się na wadliwość decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, której niestwierdzenie nieważności pozwoliło na ochronę praw nabywców działki nr [...] i jednocześnie nie zabezpieczyło interesów zbywcy. Skarżący zwrócił uwagę, że stanowisko Kolegium w przedmiocie roszczenia w związku z poniesioną szkodą nie znajduje zastosowania w jego sytuacji, ponieważ szkoda jeszcze nie powstała w związku z tym, że nie została jeszcze wyegzekwowana opłata adiacencka przez organ. Natomiast sytuacja finansowa skarżącego uniemożliwia uiszczenie tej opłaty. W ocenie skarżącego decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 kpa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Powyższa decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w następstwie decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Z dalszych ustaleń stanu faktycznego wynika, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Postępowanie w tym zakresie zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w której organ stwierdził na podstawie art. 156 § 2 kpa, że decyzja zatwierdzająca podział wydana została z naruszeniem prawa, nie stwierdził jednak nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Jest to rozstrzygnięcie które odpowiada dyspozycji powyższego art. 156 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja zatem wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji o podziale, a tylko stwierdzenie nieważności tego orzeczenia uchyliłoby wszystkie jego skutki z mocą wsteczną (ex tunc). Wydane zatem orzeczenie o stwierdzeniu, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne nie daje możliwości organowi administracji pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nawet w sytuacji, gdy została ona wydana w następstwie orzeczenia dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa. Okoliczność ta nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, a tylko na podstawie założeń wymienionych w powyższych przepisach organ może stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej. Nie można decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przypisać rażącego naruszenia prawa lub wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Sąd ma świadomość, że trudno pogodzić się skarżącemu z ustaleniem dla niego opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wnioskiem z dnia 8 maja 2007 r. wystąpił do Prezydenta Miasta I. o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej jego własność niezależnie od ustaleń planu miejscowego celem wydzielenia działki budowlanej. Natomiast projekt podziału zatwierdzony został decyzją wydaną na podstawie art. 93 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a faktycznie podział dokonany został niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na wadliwość wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...]. W dniu rozprawy do protokołu skarżący oświadczył, że teren został podzielony niezgodnie planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodnie z jego wnioskiem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał prawidłowość ustalenia opłaty adiacenkiej. Mianowicie w dniu [...] wydana została decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, która stała się ostateczna [...]. W tym czasie obowiązywała uchwała Nr XXII/268/2004 Rady Miejskiej I. z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2004 r. Nr 72, poz. 1262) ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku dokonanego podziału nieruchomości. Decyzja ustalając opłatę adiacencką wydana została w dniu [...], a zatem z zachowaniem 3 letniego okresu na jej wydanie. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określona została przez rzeczoznawcę majątkowego. Sporządzona wycena stanowiła podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Stawka procentowa opłaty przyjęta została w oparciu o obowiązującą uchwałę, w wysokości 50% różnicy wartości jaką nieruchomość miała przed podziałem i po podziale. Dlatego prawidłowo Kolegium wskazało, że w postępowaniu dotyczącym weryfikacji decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie można dokonywać oceny postępowania podziałowego. Decyzja o podziale nie została wycofana z obrotu prawnego. Słusznie zatem organ zajął stanowisko, że gdyby strona poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa służy jej roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, które przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, a właściwym do rozpoznania takiej sprawy jest sąd powszechny. Ma rację również skarżący wywodząc w skardze, że roszczenie o odszkodowanie na skutek szkody powstałej w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa będzie dopiero po przymusowym wyegzekwowaniu przez Prezydenta Miasta I. opłaty adiacenckiej, na której uiszczenie skarżący nie ma środków finansowych z uwagi na trudną sytuację życiową. Ma rację również skarżący, że cały przebieg postępowania, który doprowadził do ustalenia opłaty adiacenckiej dowodzi naruszenia art. 8 kpa, a więc naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu. Powyższe okoliczności faktyczne sprawy nie dają jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W świetle powyższego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na podstawie art. 151 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.